十八大报告提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。完善农民工的社会保障体系是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖的重要内容，也是农业转移人口市民化的关键，对于维护农民工的社会保障权利、积极稳妥推进城镇化、缩小城乡差距和贫富差距、拉动内需、解决“三农”问题有重大意义。

当前中国的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。考虑到农民工的特性，本文将研究重点定位于社会救济、社会保险和社会福利，特别关注社会救济和社会保险。还需要说明的是，由于2011年中国颁布了《社会保险法》，各省市都对原有的农民工社会保险制度进行了改革，由于农民工社会保险参保数据的滞后性，无法获得2012年在各省市新的社会保险制度下农民工参保的数据，考虑原有制度下的问题在新制度下可能依旧存在，所以本文社会保险部分主要分析在《社会保险法》颁布之前各省市在原有社会保险制度下农民工的参保问题。此外，本文还专门分析了各省市新的社会保险制度对农民工参保的影响及应注意的问题。

一 农民工社会保障现状分析

（一）农民工社会保障体系的变化

改革开放以来，随着城乡二元结构的松动，中国农民工开始出现并逐年增加，到2012年，中国农民工的总量已达到2.6亿。随着城镇中农民工的数量不断增加，其社会保障问题日益突出。为此，各地政府部门纷纷进行了一些有益的探索并不断改进原有制度，中国农民工的社会保障制度经历了从无到有、从不完善到相对完善的变化过程。

1.社会救助制度日渐人性化

1982年，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，要求各省市设置收容遣送站，对城市流浪乞讨人员进行救济、教育和收容遣送。当城镇农民工由于失业、疾病或其他原因导致其生活无着而流浪乞讨时，当地收容遣送站有责任对农民工进行救助、教育和收容遣送。在很长的一段时间里，收容遣送站充当着对农民工实施社会救助的角色。但是这种社会救助不够“人性化”，收容遣送站管理人员经常对收容的流浪乞讨农民工采取暴力方式，2003年，“孙志刚事件”^[1]终结了收容遣送的历史。2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施，与以“救济、教育和收容遣送”为目的的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》不同，该办法实施以“保障基本生活权益，完善社会救助制度”为目的的临时性社会救助。自此，县级以上城市人民政府对生活无着外来人口的救助状况显著改善。

2.社会保险制度向城镇职工看齐

20世纪90年代以来，东部沿海省市开始探索将农民工纳入城镇养老保险体制。1998年，广东省颁布了《广东省社会养老保险条例》，规定：将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系，执行完全统一的政策。2002年，上海市颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，为农民工设立了“三保合一”的综合保险（包括养老补贴、住院医疗和工伤保险）。2001～2004年，北京市分别颁布了农民工参加养老、工伤和基本医疗保险的暂行办法，在此基础上，北京市建立了农民工社会保障制度。截止到2010年，中国各城镇为农民工设立的社会保障制度大多以“低缴费标准”和“低保障水平”为特点，农民工与城镇职工在社会保障方面存在较大差距。

2011年，《社会保险法》出台，各省市纷纷改革原有的农民工社会保险制度，将农民工纳入城镇社会保险体系。比如，2012年北京市发布《关于本市职工基本医疗保险有关问题的通知》，首次打破参保人员身份和地区界限，使农民工基本医疗制度向城镇职工基本医疗保险制度看齐。除此之外，在养老保险和生育保险方面，北京市对与用人单位建立劳动关系的农民工采取同城镇职工一样的社保政策。由于农民工社保制度与城镇社保制度的并轨需要时间，一些省市的农民工社保制度尚处于过渡阶段。比如，上海市规定农民工基本医疗保险的缴费基数实行5年过渡，2011～2014年为过渡期，逐年提高缴费基数，到2015年与城镇职工看齐。

可见，中国农民工社会保险制度经历了从多模式到单模式、从保障水平低于城镇职工到与城镇职工享有同等水平的发展过程。

（二）农民工社会保障状况及问题分析

在社会救助和基本公共服务方面，农民工