国家“十五”规划中提出“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”，把城镇化上升为国家战略。党的十八大报告进一步提出“走中国特色新型城镇化道路”，“有序推进农业转移人口市民化”。农民自身就业技能的缺乏，使其离开土地后就业和收入来源不稳定，难以融入城镇，对社会和谐形成了挑战。积极探索农民就地城镇化的道路，对于经济社会的可持续发展具有重要的现实意义。随着农民向城镇转移人口的快速增加，农民城镇化滞后问题尤为突出。就地城镇化是与传统的迁移型城镇化模式相对应的，是指不经过外地迁移，而在本地完成城镇化进程，包括户籍、就业、社保、集体资产处置等一系列问题。近年来，北京市在农民就地城镇化进程中在路径选择与机制设计等方面取得了重要的经验，初步形成了“有产业、有资产、有社保、有组织”的北京模式，具有一定的借鉴价值。

一 北京推进农民就地城镇化的现状

（一）北京城镇化进程基本特点

北京地区城镇化发展是一个曲折推进的过程。中华人民共和国成立初期，北京地区现代意义上的城镇化还处于起步状态；之后二十多年的计划经济时期，城镇化进程时断时续曲折推进；改革开放之后，城镇化才逐渐步入快速发展时期。城镇化率由1978年的55%提高到2011年的86.2%，在全国仅次于上海（89%），年均增长速度约1个百分点。但是，城镇化的质量不高，农民进入城市，但在住房、社保以及公共服务等方面享受不到市民待遇，具体有以下特点。

1.户籍口径的城镇化进程

从户籍人口角度看，农业户籍人口快速下降，非农业户籍人口快速增加。但是，非农业户籍人口增加的速度要快于农业户籍人口下降的速度。非农业户籍人口，从1978年的467万增加到2011年的1013.8万，增加了546.8万人，年均增长2.4%，而农业户籍人口同期从382.6万人下降到264.2万人，只减少了118.4万人，年均下降1.1%。

图1 户籍人口口径计算的农业与非农业人口变动趋势

对北京市平谷区调查显示，推进农民就地城镇化的路径主要有六种：投靠亲属转非、大中专学生入学转非、小城镇转非、投资购房转非、征占土地转非、指标转非等。一是投靠亲属转非，指通过夫妻相互投靠、老人投靠子女、子女投靠父母等方式转为城镇户籍，该政策要求申请人为本市农业户口，被投靠人为本市非农业户口，并且在本市有合法固定住所。二是大、中专学生入学转非，指北京地区普通高等职业学校、普通中等专业学校、技工学校（职业技术学校）、职业高中（职业中专）学校2003年1月1日以前招收的具有本市农业户口的在校学生，自2003年4月1日起可自愿申请办理农转非手续。三是小城镇转非，指小城镇试点的农业户口人员转为城镇常住户口。1996年和2000年，平谷区峪口镇、马坊镇先后被北京市政府批准为国家级和市级小城镇试点单位，并启动小城镇的农业户口人员转为非农业户口政策。根据《北京市人民政府批转市公安局关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（京政发〔2002〕25号），在本市14个卫星城和33个中心镇的规划区范围内，有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其他共同居住生活的直系亲属，凡持有本市农业户口的，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；在规划区以外的本市农业户口人员，在规划区内购房标准为不低于二居室的商品房，也可以申请办理本市小城镇农转非。对经批准在小城镇落户的人员，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法转让。四是投资购房转非。2007年4月，北京市推出了本市农业户口人员在城镇地区购房取得合法固定住所，经本人申请即可农转非并迁移户口的便民措施。五是征占土地转非政策。2004年7月1日施行《北京市建设征地安置补偿办法》（北京市人民政府第148号令）（以下简称“148号令”），基本原则是“逢征必转、逢转必保”，要求所有征占地均按照征地数量确定转非指标个数，然后按照指标数量以现金形式支付征地劳动力安置补助费、超转人员生活费、得到指标的村民享受安置补助费。六是指标转非。指在国有、集体企业工作的农业户籍工人通过市人力社保局给企业一定数量的农转非指标，转非后按照城镇职工的标准缴纳与享受社会保险待遇。除指标转非外，以上前五种途径转非的人口都要进入公安系统登记管理。据平谷区公安局人口大队提供的