政府信息公开是在服务行政背景下出现的一种新的行政活动方式，建立政府信息公开制度，是建设服务型政府的一个重要组成部分。国务院2008年施行的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）则标志着中国政府信息公开制度正从地方探索向全国范围内推行。作为一类服务色彩浓厚的行政行为，信息公开工作中的新、难问题不断涌现，相应的司法审查过程也成为一项崭新的司法实践。本文以《条例》实施五年来北京市法院审结的政府信息公开行政案件为调研对象，分析政府信息公开答复及案件审理的主要难点及成因，并提出相应的审理思路和完善路径，以期对各级行政机关政府信息公开工作的开展和各级法院对于此类案件的审理有所裨益。

一 五年来政府信息公开行政案件基本情况

（一）总体情况

2008年5月1日至2013年4月30日五年间，北京全市共受理一、二审涉政府信息公开行政案件2453件，审结2400件。其中一审审结1469件，二审审结931件（见表1）。一审审结案件约占同期全市行政诉讼一审审结案件^[1]的10%。

表1 2008年5月至2013年4月结案情况表

一审审结案件中，裁定不予受理142件，维持8件，全部撤销123件，部分撤销11件，判决履责33件，确认违法或无效15件，驳回诉讼请求442件，裁定驳回诉讼请求563件，原告主动撤诉111件，被告改变具体行政行为原告撤诉12件，裁定移送9件。一审案件被诉行政机关败诉率为13.3%。

从一审案件被诉机关来看，中央国家行政机关35件，市政府3件，区县政府341件，市属行政机关462件，乡镇人民政府164件，区县下属行政机关及其他组织464件。

（二）基本特点

经调研，北京市法院政府信息公开案件呈现以下特点。

第一，案件数量持续增多，成为北京市法院行政诉讼案件的主要类型之一。自2008年5月1日《条例》颁布实施以来，涉政府信息公开行政诉讼案件逐年增多，自2010年起，该类型一审收结案件占全市法院一审行政案件的比重均超过10%。

第二，案件所涉政府信息渐趋多样化，但仍主要集中在涉民生领域。《条例》施行五年以来，新类型的信息公开案件不断涌现，基本已遍布各个行政管理领域，但90%以上的案件是相关管理活动的当事人要求公开信息内容，涉及国土类、城建类和公安类三个领域。

第三，引发群体性诉讼多，当事人滥诉情况逐渐增多。尤其是在涉征地拆迁政府信息公开案件中，对拆迁安置不满的当事人往往就此一个根源问题提起涉及区政府、房管局、规划委、公安局等多个行政机关的“连环诉讼”。此外，又由于房屋拆迁、征地开发辐射面广，往往形成整村村民、同社区居民集体就同一信息针对同一行政机关提起“集团诉讼”。在审理政府信息公开行政案件时如何避免行政诉讼从保障公民权利的最后一道防线变成限制公民权利的最后一道关卡，避免法院审判从定分止争的工具沦为重启纷争的“捷径”，成为法院在政府信息公开行政案件立案、审理、判决等过程中需要认真考量、平衡的问题。

第四，案件涉及敏感事项多，审理难度大。例如，部分案件涉及的政府信息具有历史性的特点，案件处理常涉及既定法律秩序的稳定与维护，审理难度大。由于种种特殊原因，如信息形成时间久远、产生信息的历史阶段受特殊政治政策调整、当时尚没有政府信息公开的要求、相关政府信息制度不尽完善、产生信息的法律关系均已经比较稳定等，相应案件的处理往往涉及既定法律秩序的维护与稳定，有的案件法院不宜进行合法性审查。

二 审判实践中的难点及成因分析

（一）政府信息界定标准不明确，范围不确定

1.内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查过程中的信息判断标准不明确

实践中对于如机关内部研讨情况、行政机关之间的请示或意见交换情况、会议纪要等是否属于《条例》中规定的“政府信息”范畴依旧存在争议，《条例》本身未给出明确的界定，有的行政机关常以此作为不予公开的具体理由。

2.“履行职责”判断标准存在争议

《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”但履行什么样的职责才会产生信息公开的法定义务，履行刑事侦查职责还是行政管理职责，履行内部管理职责还是对外职责？实践中在判断标准方面存在争议，甚至有的行政机关对于某种情况是否属于自己履责的过程都并不十分清楚。

3.