为进一步摸清广东省当前化解基层矛盾的基本情况和主要渠道，分析存在的问题，找准突破点，把群众的大部分诉求引导到法律渠道解决，广东省依法治省领导小组办公室会同省委政法委2013年末到2014年初开展了专题调研，分别到省人大常委会法工委、省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅、省法制办和省信访局等7个单位了解情况，听取意见和建议。

总体上看，广东省目前的基层矛盾仍较为尖锐，各种纠纷居高不下，群体性事件、上访“维权”事件常有发生。在各种矛盾纠纷中，除通过诉讼、行政复议、调解、仲裁等法定途径解决以外，大量的基层矛盾，尤其是农村基层矛盾、群体性事件纷纷涌入了信访渠道。部分群众“信访不信法”，越来越热衷于通过信访解决矛盾纠纷。信访已成为当下社会、基层反映矛盾的主要渠道。信访工作在化解大量社会矛盾的同时，也出现了某些功能的错位、越位和消极效果。由于运行时间长、沉积问题多、涉及面广，解决这些问题已不是单一措施和某一部门能够做到的，也不可能一蹴而就。必须由党委牵头、统一谋划，进行顶层设计、综合治理，分步推进，才能最终实现依法治理的目标。

一 信访已成为群众反映诉求、寻求问题解决最直接、最普遍的渠道与窗口

目前信访工作依据的是国务院颁布的《信访条例》，该条例规定政府信访工作受理的范围是“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径”和“各级人民代表大会以及县级以上人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围”以外的，属政府职能范围内的事务。政府信访工作机构的主要职能是受理、分流和督办条例规定范围内的事项。但在实际中，信访事项不但超越了条例规定的范围，而且事实上已成为基层群众尤其是农村基层群众，以及涉及面较广的利益群体反映诉求、寻求问题解决最直接、最普遍的渠道与窗口，并由此而产生了诸多错位。

（一）通过上访解决矛盾纠纷总体呈上升趋势

2010～2012年，广东省各级党政信访部门受理群众来信来访总量分别为50万、35万、26万件次，一直处于高位运行。虽然群众来信来访的总量下降，但群众越级上访的数量持续增加，到省级部门上访的增幅明显。2012年群众到省委省政府上访人次同比上升55.4%；2013年1～5月到省级部门上访人次同比上升54.3%。

（二）大量不属于信访途径解决的矛盾纠纷走向了信访

按《信访条例》规定，信访应是向有关部门反映情况，提出意见、建议或者投诉请求的渠道。但在现实中，信访在基层群众的心目中，已从原来的反映诉求转化为解决矛盾纠纷的主要途径。一些刑事、民事、商事纠纷和非政府工作范围的事务也大量进入了信访渠道；许多本应或者已经通过诉讼、行政复议、仲裁和市场自主调控方式解决的矛盾纠纷，群众也寻求或继续通过信访渠道来实现自己的利益诉求。

（三）大量非正常信访行为扰乱了正常的信访秩序

按《信访条例》规定，“信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式”，采用走访形式的，“应当到机关设立或者指定的接待场所”；多人共同信访的，“应当推选代表，代表人数不得超过5人”。但现实中，不少信访人不到指定的接待场所上访、聚众闹访的现象屡屡发生，甚至出现冲击机关、破坏公共财物、堵塞交通、扰乱公共秩序的现象，个别人采取自杀、自焚等极端行为制造恶劣影响。

（四）上访成为少数人谋取非法利益的手段

少数上访人企图“以访谋生”，“狮子大开口”，提出远远超出损失补偿可能的诉求，要求政府予以解决。有的甚至以党代会、人代会召开等特殊时期或政治敏感节点到省赴京上访为要挟，胁迫政府部门支付旅游费、差旅费、误工费等不合理开支。一些人为谋取非法利益，雇人上访或唆使群众闹事。一些人以非法代理上访牟利，为上访人出谋划策，教唆诉求人非法上访。极个别上访人联合境外媒体营造声势，甚至成为境外敌对势力的工具。

二 信访工作出现错位的原因分析

信访工作出现的上述问题，群众“信访不信法”思想的存在及蔓延，在一定程度上积累和激化了矛盾，扰乱了正常的社会秩序。究其原因主要如下。

（一）信访法规不健全

广东省机关、单位、部门间信访工作的职能、受理范围、权责等界定不清，协调不力；加之基层群众对机关、部门间职能分工不清楚和认识上的