地方各级人大及其常委会的立法活动是中国社会主义法治体系的重要组成部分，对于确保国家法律在各地得到有效实施，维护国家法制统一、尊严和权威，推进地方依法治理、实现地方治理体系现代化具有积极作用。为了把握人大立法工作的实际状况，提高立法的民主性和科学性，推进法律制定与法律监督制度的不断完善，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称“项目组”）通过31个省、自治区和直辖市人大常委会^[1]（以下简称“省级人大常委会”）门户网站对各地的立法情况进行了考察，并形成“中国地方人大立法指数报告”。

一 测评方法

立法是权力机关代表人民制定全体人民均需遵守的社会规范的活动。除极个别确有保密需要的信息外，立法活动应最大限度地向社会公开。唯有公开，才能做到有效参与；唯有公开，才能做到充分博弈，科学立法才能得到保障。据此，本测评立足于省级人大及其常委会的公开数据，开展独立第三方评估。当前，门户网站不仅是省级人大常委会公开法规草案、展示工作成效的有效途径，也是公民参与立法、实现民主立法和科学立法的重要平台。基于此，本次测评采用网上测评和实地调研相结合的方法，通过观察省级人大常委会的门户网站来分析、评估地方立法的情况。项目组根据宪法和法律的相关规定，用了近一年时间，在咨询专家、反复论证、预测评估和调整的基础上设定了指标体系。指标体系由四大板块组成，即立法工作信息公开（权重20%）、立法活动（权重35%）、立法参与（权重30%）、立法优化（权重15%）。

指标的设计围绕职权法定和民主立法、科学立法、公开立法四个方面。本次测评旨在测评省级人大履行立法职责的实际状况，依据法律规定来设计指标，根据《宪法》《立法法》和其他有关法律法规所规定的省级人大常委会立法职责职能来设定相应板块。人大常委会立法职责之外的其他事项，如人大常委会对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更，对人民法院副院长和人民检察院副检察长等人员的任免等不予测评。依据法律的规定，省级人大常委会的立法职责职能包括两部分。一是制定地方性法规，即省级人大常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。二是在立法完成之后，通过立法监督、立法评估等机制优化立法，确保法律法规得到有效实施，维护社会主义法制的尊严和统一，提高立法质量，不断完善立法。各级有立法权的人大主要通过下列工作落实上述职能。首先，通过备案审查、法规清理等方式对地方性法规和其他规范性文件进行审查，确保其不违背上位法、具备合法性合宪性。根据《立法法》的规定，省级和较大的市的人民政府制定的规章、较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规以及自治州、自治县制定的自治条例和单行条例应当报省级人大常委会备案审查。省级人大常委会还可以进行地方性法规清理，对法规是否继续适用、修改、补充和废止作出决定。其次，省级人大对地方性法规的实施情况进行检查，以提升法规的有效性。这主要是针对行政机关执行法律的情况进行执法检查。再次，省级人大进行立法后评估，分析制定的地方性法规的实施效果，为今后的立法提供经验，以继续提高立法质量。基于此，本次测评从法规制定和立法清理优化两方面来测评省级人大常委会的立法工作情况。

除了职权法定，指标的设计还兼顾民主立法、科学立法和公开立法。民主立法和科学立法是中国立法活动的目标。一方面，民主立法是人民当家做主、社会主义民主的必然要求。中国是人民当家做主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民行使权力、当家做主的重要方式之一，就是制定真正体现人民意志的法律规范。而要实现这个目标，除了由人民的代表组成权力机关来立法之外，还要让广大人民群众参与立法，即民主立法。另一方面，科学立法是依法治国、建设法治国家的前提和基础。只有从中国的实际情况出发科学立法，合理调整社会关系，有效规范国家权力，才能制定出体现公平、保护权利的法律，保障和促进国家各项事业的发展，实现法治国家的目标。而要实现民主立法和科学立法，就需要推进立法公开。只有向人民群众公开有关立法的