一 概述

随着社会变迁与国家转型，我国社会利益主体日渐多元化，矛盾日益突出，纠纷数量激增。与此同时，原有的各种纠纷解决机制却在不同程度上失灵，因而从实践角度探求新的纠纷解决模式和机制显得极为必要。多年来，眉山市“大调解”探索实践正是为此做出积极的努力。眉山市“大调解”模式体现为一种工作体系，以官方主导为推动力量、以“以上促下”为实施路径、以综合协调为运作方式，以法院引领为主要作用，^[1]规范行政调解，建立健全矛盾纠纷排查化解长效机制，实现人民调解、行政调解、司法调解一体联动衔接，创造从被动“维稳”到主动“创稳”的惊人一跃，并取得良好的社会效果。

2009年底，中共中央、国务院转发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》，正式对“大调解”工作做出最全面而权威的定义性表述。2012年11月，党的十八大报告提出：“正确处理人民内部矛盾，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”，正式把“大调解”这项三大调解联动工作体系确立为治国方略的重要举措，这种提升不仅全面肯定了这项源自地方的工作实践，而且消除了社会对“大调解”发展的怀疑态度。这充分表明，构建和完善“大调解”工作体系已不再是阶段性和地方性工作，而是上升为维护国家长治久安的战略举措。四川眉山的“大调解”实践取得更大突破和产生深远影响。

二 眉山市“大调解”实践背景

眉山市实施的“大调解”，是创新社会治理的举措，是对眉山近年来经济社会发展形势的一种积极回应。

眉山市地处四川成都平原西南部，属于成都平原经济圈，距成都70余公里，交通网络纵横交错、四通八达。1997年5月，眉山地区正式成立，管辖眉山、洪雅、仁寿、彭山、丹棱、青神6个县。2000年撤区设地级市，辖区面积7186平方公里，人口349.85万，现辖69个镇、59个乡、3个街道办事处、158个社区、982个居民小组、1186个村委会、9072个村民小组。近年来，眉山的经济社会平稳发展，2013年眉山市GDP达到860亿元。

进入21世纪后，我国步入经济调整期、社会转型期和矛盾凸显期。随着经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化，社会矛盾纠纷呈现易发、高发、多发之势。眉山自2000年建市后，不断加快发展，但全市经济基础总体薄弱、社会发展不均衡与民生需求矛盾突出的现状短时期内难以根本改变。再加上伴随城镇开发、园区建设而生的各种新型矛盾纠纷，造成全市群众信访量呈逐年上升势头，一些矛盾纠纷未能及时化解转化成积案、“骨头案”。到2007年上半年，眉山市到省进京信访量猛增，并连续发生几起群体性事件，进京到省非正常上访量甚至一度跃居全省第二位。

从矛盾纠纷表现来看，新时期的矛盾纠纷呈现以下四个显著特征。

1.纠纷多发，矛盾复杂多样

矛盾纠纷的主体逐步由公民与公民转化为公民与经济组织、基层干部、管理部门甚至党委政府，矛盾纠纷争议的内容由家庭婚姻、邻里关系、继承赡养等一般性民间纠纷发展为经济合同、劳动争议、征地拆迁、企业改制、利益平衡等方面，纠纷涉及部门、领域广泛，有些还跨行业、地区。

2.行为过激呈对抗性

一些纠纷当事人动辄打横幅，静坐请愿，阻塞交通或围堵党政机关及采取其他一些极端形式进行威胁。

3.化解艰难呈反复性

眉山市2007年梳理出来的239件疑难信访案件，其中包括7件跨地区、180件长达10年以上的老大难案件。

4.负面影响严重

群体性纠纷或上访呈现组织化、串联化，极易引发群体性事件或区域性事件。

在这种新形势下，“各自为政”的传统调解方式弊端显现，人民调解由于自身权威性不够，解决纠纷能力明显不强，大量矛盾纠纷涌向法院形成“诉讼爆炸”，造成法院不堪重负。各级党委政府难以承受居高不下的信访压力，社会稳定面临严峻挑战，迫切需要寻找一条应对破解之策，以快速有效化解矛盾纠纷。

如果说深厚的传统文化和调解基础为“大调解”的诞生提供了土壤，那么新形势下社会矛盾纠纷的集中凸显和新时期司法政策的及时调整则为“大调解”的发展提供了营养和水分。在矛盾纠纷呈爆发式增长的新形势下，1999年，司法部在第四次全国人民调解工作会议上把“调防结合、以防为主”的人民调解工作方针调整为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”，强调要采取多种