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    乐山涉诉信访法治化实践

    作者:徐秉晖 出版时间:2015年01月
    摘要:

    近年来,涉诉信访数量居高不下,信访的形式也层出不穷,从个体访到集体访,从地方访到越级进省进京访,从言词访到静坐访再到暴力访,涉诉信访大有愈演愈烈之势。社会形成“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的错误认识,信“访”不信“法”的风气也到了非刹住不可的地步。2014年初中央政法工作会议提出“维权是维稳的基础,维稳的实质是维权”,信访考核也从党政领导、地方政府考评指标里剔除出来,国家各机关不再“花钱买稳定”,而是对信访工作进行基层化改革:加强基层信访工作队伍建设和资源投入,建立有序有效的工作体系,拓宽群众诉求表达渠道,领导干部下基层亲自接访,把矛盾化解在基层。乐山市在涉诉信访法治化实践中积累了丰富的经验,创设“百姓讲堂”,由群众讲身边事、身边法,干部听问题、听难题,大家解纠纷、化矛盾,基层群众自我治理能力得到显著提高。“百姓讲堂”成为党委政府联系群众的新桥梁,倾听民声的新课堂,服务群众、宣传法制的新平台。乐山市通过从基层着力成功地将信访工作引导上了法治的轨道。

    Abstract:

    In recent years,the number of litigation-related letters and calls is big and modes of letters and calls are many. From individual petition to collective petition,from petition at local level to petition to the provincial or national level,from word petition to sit-in petition and then to violence petition,the litigation-related letters and calls seem to be more and more intensified. The society has formed a misconception of “great havoc results in great solution,trial havoc results in trial solution and no havoc no solution”;the morale of relying on “letters and calls” rather than relying on “law” must be changed. Early this year,it was proposed at the Central Political Work Conference that“safeguarding rights is the basis of safeguarding stability and the essence of safeguarding stability is safeguarding rights”. Appraisal on letters and calls has been excluded from the index for appraising party and government leaders and local governments. National authorities no longer “buy stability with money”. Instead,grassroots reform is carried out on the work of letters and calls:strengthening the team building and resource input in grassroots letters and calls work. Establishing orderly and effective work system,expanding channels for the mass to express their appeals,leaders and cadres personally handle petition cases at the communities and resolving the contradictions at the grassroots level. Leshan City has accumulated rich experiences in the practices of rule of law regarding litigation-related letters and calls:establishing “People Auditorium”to enable the mass to tell their stories and laws in their daily life,let cadres listen to the problems and difficulties and jointly solve disputes and conflicts. Thus,the capacity of grassroots self-governance has been significantly improved. “People Auditorium” has become a new bridge to connect Party committees and governments with the mass,a classroom for listening to the voice of people and the new platform for serving the mass and promoting law publicity. Through grassroots work,Leshan City has successfully guided the work of letters and calls to the track of rule of law.

    2014年,四川信访工作取得一定进展,信访总量从历史峰值的78万件次下降到25万件次。省市区县各级信访部门积极响应和贯彻党的十八大关于“完善信访制度”的政策精神,其中乐山市在推动信访工作下基层、化解涉诉信访工作方面建立了较为完善的工作体系,形成领导接访、干部下基层、动态全程督导的工作方式,完善了“信、访、网、电”四位一体的群众诉求表达机制,创设百姓课堂、落实百姓自治、加强普法守法,涉诉信访得到有效化解并成功实现了信访和诉讼并轨运行。

    一 乐山市信“访”不信“法”现象分析

    十余年来,涉诉信访数量居高不下,有些地区、领域的信访总量逐年攀升。信访的类型也不断翻新,从个体访到集体访,从地方访到越级进省进京访,从言词访到静坐访再到暴力访。信访的事项也从针对已审结、执结案件的信访,向边诉边访转变,不少当事人在遇到纠纷矛盾时,向法院提起诉讼的同时开始信访,整个诉讼过程都伴随着信访;甚至有的人干脆直接选择信访,本属于法院主管的纠纷也采取信访的方式解决。2008~2012年5年时间里仅乐山市中级人民法院信访总量即达到4398件次,其中,来访2316人次,来信数量2082封。个别信访人在多次信访后成为有经验的上访老户,他们为了谋求额外利益,开始有目的地向初次信访人传授经验,唆使初次信访人不断、反复进行信访。信访人之间从陌生到熟悉,开始交流信访信息和经验,有的甚至形成一个团体,对信访进行分工,对信访利益进行分享。涉诉信访数量长期高位运行,有的是由于法院审判执行工作的效率或公正有瑕疵,少数案件处理时存在程序错误或法律适用错误,造成不良社会影响,案结事未了,致使当事人不得不采取各种方式、手段维护其权益;有的由于法官工作方式简单粗暴,对当事人态度冷漠生硬,使得当事人对审判结果、执行结果不满,进而采取信访进行反映。更主要的原因是各级政府、各个机关对涉诉信访的治理模式存在很大弊端。绝大部分国家机关在面临信访时,奉行“稳定压倒一切”的治理理念,再加上维稳目标考核对于党政领导有着一票否决的效果。因此,各级领导都不惜花钱买稳定,只要信访人能息访,不惜在法外予以补偿,或做出无原则的妥协,或无底限地满足经济诉求,或给予超额的经济补偿。正由于对信访采取在法律外的处理方式,促使信访人不断缠访和闹访,在整个社会形成“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的错误风气。信访的法外运行进一步损害了法制权威,对依法治国带来巨大的负面影响。

    党的十八大提出要“完善信访制度”,习近平总书记在2014年1月中央政法工作会议上指出:维权是维稳的基础,维稳的实质是维权。在此基本原则的指导下,各地涉诉信访的治理开始被纳入法治轨道,对当事人的信访诉求进行分类处理。凡是应通过法律途径救济的,依法办理,不再纵容不合法的诉求,只对合法的诉求给予救济和保护。涉诉信访的化解有赖于信访工作的改革,在法治化理念的指引下,治理信访的模式开始发生质的转变,信访工作的重心也转移到基层,越级访逐步得以消除,力争把信访反映的矛盾化解在基层,避免矛盾的激化和纠纷的升级。乐山市在信访工作下基层、涉诉信访法治化方面进行了有益探索和尝试,信访工作取得良性发展。

    二 以基层为着力点构建信访工作体系

    新时期信访工作面临着许多新变化,仅靠信访部门力量难以解决问题,必须形成全党全民参与的合力。乐山市在市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)、村(居)民小组五级建立群众工作机构,并在市、县两级部分职能部门设立信访科(股)室。在市、县两级司法、法制、法院建立人民调解中心、行政调解中心和司法调解中心,在村(社区)和相关单位建立调解室,基本形成覆盖各区域、各行业及社会管理各方面的“大调解”组织网络。这种横向纵向配合的立体工作网络形成群策群力,有效避免因一些基层干部政策法规知识欠缺,对群众工作认识上的误区、理解上的偏差而难以实效解释沟通的问题。这种工作体系的形成,明显增强了信访工作的整体合力,全市各级各部门的工作思路进一步厘清,工作切入点也更为清晰。“大治理”行动使信访工作实现由行政推动向依法治访转变。

    (一)排查矛盾纠纷,增强预防和治理实效

    当前群众