一 政策执行之谜

要认识中国低碳发展的绩效就需要理解低碳发展政策的执行机制。在中国，成功的政策推动不仅需要良好的政策本身，更需要对这些政策的有效执行。一般认为，在中国制定政策相对容易，而执行政策尤其困难。

对于中国低碳发展政策的理解，国内外学术界以及相关的社会各界有较多的共识。近年来，中国在节约用能、提高能耗、发展非化石能源等领域出台了许多重要政策，并从国家立法、政府规章和行政命令等多层次、多方面逐步形成了一个较为完整的政策体系。然而，对于政策执行的主动性和有效性的认知，往往见仁见智。这种反差与政策所涉及的地区和部门情况的多样性、复杂性密切相关。国家政策一般出在中央，整齐划一、清晰明确、易于理解，但各地执行起来，难免在手段、过程和效果上参差不齐。而针对不同方面的政策执行的机制和效果更难以相互比较，例如，针对交通和建筑的节能标准的执行手段就十分不同。机动车燃油经济性标准可以在设计和制造环节把关，便于执行，同一型号的汽车可以完全一致。而建筑节能标准往往要在建设和运行过程中体现，执行起来费时费力，需要大量资源。因此，在政策执行方面常常给人纷繁甚至杂乱之感。一般来说，人们对低碳发展政策的执行都有一个笼统但极为一致的认识，那就是：政策执行，难！

执行低碳发展政策为什么难？因为各地方政府的施政重点在经济增长，而不在低碳发展。现阶段在传统的发展模式下，经济要增长，就要发展工业，就要高耗能；经济发展了，人民生活水平提高了，就要买房、开车，就会高碳。循着这样一种模式，经济发展似乎必然导致高碳。反过来说，要执行国家低碳发展的政策，就要节约用能，要通过投资提高能效，发展非化石能源，而这可能会对其他项目的投资形成竞争，会影响工业、建筑和交通用能，并因而影响经济的增长。于是，对地方政府而言，执行国家的低碳发展政策一般是缺乏积极性和主动性的。

大量事实数据支持以上的推理和判断。2002年，中国加入WTO之后，在强大的出口需求引导下，国内外企业在高耗能重化工业项目上投资强劲，地方政府往往给予支持，大开方便之门，全国的能耗总量随之上升，能源强度在经历了20多年的持续下降之后迅速攀升，即使到了2006年，进入“十一五”规划的第一年，在有了中央的高度重视、全国人大的约束性目标、国务院的三令五申之后，各地方能耗强度仍无明显下降，有些地方甚至不降反升，低碳发展政策执行之难可见一斑。

政策执行之难不仅表现在实现政策目标的难度大，而且表现在政策执行手段的极端性。在实施淘汰落后产能方面，各地政府均遇到了不同程度的困难，即使对相关企业给予一定数量的补偿，都难以平复企业主对失去原有产能的不满和遗憾。2010年，有些地方为了实现节能目标，更采取了停工停产、拉闸限电等极端措施，影响了当地群众的生产和生活。从另一角度也反映了政策执行之难以及政策执行者的无奈和无力。

尽管如此，一概而论地以“难”字来概括中国低碳发展政策执行情况仍不免有以偏概全之嫌。事实上，在中国低碳发展的另一重要领域——非化石能源的政策执行却呈现出一派截然不同的景象。核电、水电、风电以及太阳能光伏等领域发展迅速，实际的装机容量远远超过国家规划中确定的政策目标。特别是在风力发电领域，装机容量的发展速度更是以每年超过一番的速度增加，超越了多数研究机构和政府的预测。可见，在这些领域政策执行和政策目标的实现显然并不困难。

即使在节能领域，不同时期的政策执行在力度和有效性上的程度差异有明显的变化。对比“十五”和“十一五”两个时期，政策目标是相似的，但后五年中，节能政策执行无论是力度还是在有效性上都远高于前五年。如果说政策执行难度是以为实现政策目标而需要付出的努力和克服的困难来度量，那么，“十一五”时期节能政策执行的难度显然高于“十五”。“十一五”期间，经济增长速度、城市化水平均高于前五年。在这样的背景下，仍然实现了19.1%的节能目标。一方面，这说明节能政策执行力度对实现节能目标是有重大影响的；另一方面，也表明政策执行的潜力和发挥空间很大，是中国低碳发展治理中需要着力开发的方面。

政策执行中的多样化和复杂性导致人们在观