中国低碳实践的途径主要有三种，即技术减碳、管理减碳、结构减碳。其中，结构减碳是中坚，技术减碳是基础，管理减碳是保障。^[1]无论是对外颁布的《中国应对气候变化国家方案》还是国内的《节能减排综合性工作方案》^[2]都将三者作为中国低碳治理的题中应有之义。事实上，中国低碳治理始终沿袭上述路径并经历了一个漫长的过程。自20世纪80年代以来，能源消费年均上升5.82%，支撑了国民经济年均10%的增长。1981～1992年，产业结构的调整尚未成为政府日常管理中的主题，计划性的调整往往借助于强制性的管理来实行。随着1992年中共十四大宣布市场化改革、1993年中国由石油净出口国向净进口国的转变，中国结构减碳在市场化步伐加快的推动下，对碳强度下降的推动作用逐渐显性化，这尤其体现在1996年之后国有企业改革、能源管理体制调整产生的监管缺位上，导致低碳转型更多地依赖于结构减碳。实践证明，结构减碳在2002年前的大部分时间发挥了主导作用，但2002年之后技术减碳的效果因为中国节能体制改革滞后^[3]、产业结构重型化而被抵消，从而造成中国碳强度上升。“十一五”以来，中国充分调整并完善了低碳治理体系，侧重于管理体制的建立与技术节能的推进，在一定程度上降低了产业结构重型化带来的挑战，逆转了中国碳强度上升的趋势。2006～2011年，万元国内生产总值能耗累计下降20.7%，实现节能7.1亿吨标准煤，单位国内生产总值能耗下降，减排二氧化碳14.6亿吨；非化石能源占一次能源消费的比重达到8%，每年减排二氧化碳6亿吨以上。^[4]

从国际经验和中国现实国情出发，结构减碳在中国低碳治理行动中起到了十分关键的作用。研究发现，未来中国低碳发展绩效的20%～30%依靠技术和管理节能，70%来自结构减碳。2012年新出台的《〈节能减排〉“十二五”规划》也将调整优化产业结构作为完成规划指标的三大主要任务之一。但和上述研究及国家寄予重托相背离的是，“十一五”时期以来，技术减碳与管理减碳的贡献度高达70%以上，而结构减碳的贡献度仅仅达到20%～30%，甚至在2006～2008年对碳强度下降产生负贡献。这尤其体现为，作为节能主力军的工业节能减碳进展迟缓：“十一五”期间，工业能耗占全社会整体能耗的比重，由2005年的70.9%左右上升到2010年的73%左右；作为结构调整重要标志之一的高能耗产业比重不降反升，六大高耗能产业的能耗占工业整体能耗的比重由2005年的71%左右上升到77%左右。^[5]

为什么作为中国节能减碳主要载体的结构减碳出现短期效应与长期效应之间的巨大背离？为什么同样是政府驱动的技术减碳却能取得显著的成效？究竟是什么力量阻碍了结构性减碳行为在短期内的有效发挥？本报告立足于中国节能减碳治理体系的基本逻辑、支撑要素分析，找寻中国节能减碳偏离均衡点的主要约束，对中国低碳治理体系的创新提出有针对性的政策建议。

一 基本逻辑

在资源日益枯竭、能源价格飙升、环境污染恶化、全球气候异常变化、国际低碳博弈加剧、阶段拉动能源刚性需求的今天，任何经济体的发展都开始面临低碳转型的压力，以大量使用化石燃料为基础的传统高碳发展条件已经丧失，未来的发展方式必须建立在低碳基础之上，中国也不例外。虽然中国自20世纪90年代以来，对节约能源和保护环境开始重视，但长期以来注重GDP的评价考核体系导致经济增长方式依然粗放，经济发展在很大程度上仍然以牺牲环境和经济质量为代价，在经历了21世纪以来的经济高速高增长和再次重化工业化之后，中国经济也已经走到了转型升级的十字路口。^[6]

正是在资源环境约束日趋强化、战略任务异常艰巨、国际压力不断增加等多重压力叠加的背景下，中国政府开始意识到低碳转型的重要性、紧迫性、艰巨性，并实施低碳转型战略，以扭转中国碳强度上升的趋势及其带来的诸多压力。或者从更广阔的视角来说，中国低碳转型战略是中共中央领导集体倡导科学发展观和生态文明理念的必然选择。2007年6月，国务院正式批准对外发布了第一部《中国应对气候变化国家方案》，表达了中国政府负责任大国的态度。^[7]2007年9月，中国国家主席胡锦涛在亚太经合组织（APEC）第15次领导人会议上，郑重提出“发展低碳经济”，明确主张“发展低碳经济”。^[8]2009年，中国政府在哥本哈根会议上承诺到2020年单位GDP碳