“十一五”以来，中国政府在节能政策和制度创新方面开展了许多有益的尝试，并逐步建立起节能目标责任制这一新的节能政策执行机制。目标责任制作为中国节能政策执行的基本制度，在中国节能目标完成过程中发挥了根本性作用。

在中国的能源战略中，节能占据重要地位。20世纪80年代以来，中国政府出台了一系列节能政策，推动全社会的节能行动，但政策执行的效果参差不齐。在国有企业股份制改革之前的20世纪80～90年代，通过政府主管部门对所属企业的管理可以有效地贯彻落实国家的各项节能政策。然而，国企改制之后，原来的主管部门“条条管理”的方式逐步失去效力，新的政策执行机制亟待产生。在这种宏观背景下，节能目标责任制应运而生。

在中国，目标责任制发挥了政府在经济和社会管理中的强大优势，成为别具特色的、自上而下确保目标完成的政策执行机制。目标责任制明确了地方政府作为节能政策执行主体的责任，强化了政府对既有政策的执行，调动了各级政府在节能政策制定中的能动性，并有效提高了节能在企业各项决策因素中的优先级。研究目标责任制的执行机制及其有效性对于中国在“十二五”时期继续巩固已有的节能成果、挖掘更大的节能潜力具有深远意义。

一 目标责任制是实现“十一五”节能目标的核心制度

20世纪80年代，能源短缺成为制约中国经济发展的重要瓶颈，能源节约开始成为中国宏观政策中的一项重要内容。1980年开始，原国家计划委员会^[1]、国家经济委员会^[2]开始编制五年节能计划。1980～2000年，中国连续的四个国民经济和社会发展五年计划^[3]中，均写入了明确的以单位GDP能耗下降为主要内容的节能目标。2001～2005年的第十个五年计划，是唯一未提出明确的节能目标的国民经济和社会发展五年计划。尽管如此，国家经济与贸易委员会2001年发布的《能源节约与资源综合利用“十五”规划》，明确提出了2001～2005年的节能目标，即单位GDP能耗年均下降4.5%。在一系列节能政策的作用下，1980～2002年，中国万元GDP的能源消耗由3.401tce降为1.162tce（2005年价格），降幅达65.8%（见图3-1）。2002～2004年，中国的能耗强度出现转折，由2002年的1.162tce/万元上升到1.285tce/万元，打破了1980年以来的连续下降趋势。由于这一时期的强度上升，“十五”时期成为1980年以来唯一的能耗强度上升时期。

图3-1 1980～2010年中国历次五年规划中能耗强度的变化

为了有效地控制能耗水平，2006年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《“十一五”规划纲要》）明确提出了“2010年单位GDP能源消耗较2005年降低20%左右”的约束性指标。由于“十五”期间能耗上升的不利因素依然存在，如高能耗产业的扩张冲动，地方政府追求过高的经济增长速度等，大量的分析认为，“十一五”节能目标的实现充满挑战（戴彦德等，2006）。然而，五年过后，中国万元GDP能耗由2005年的1.276tce/万元下降到2010年的1.033tce/万元，下降了19.1%，逆转了2002年以来单位GDP能耗不降反升的趋势，并基本实现了“十一五”规划所提出的万元GDP能耗下降20%的节能目标。

与“十五”时期相比，“十一五”时期促进能源消耗快速增长的基本面并没有发生变化。重化工业化、城市化过程加速、出口居高不下，这三大因素的存在，大大增加了节能目标完成的难度。“十一五”时期与“十五”时期相比，重工业的平均增长速度基本相当，高达15.7%，远高于轻工业13.1%的增速。与此同时，依靠高投资、高能源、资源消耗维持高增长的增长模式并没有得到彻底改变，2008年以来的中央政府4万亿元投资、地方政府18万亿元投资进一步加剧了这种增长模式。在城市化方面，“十一五”时期的城市化率每年提高1.35个百分点，与“十五”时期基本一致，但由于城市的扩张和城市化质量的提升，城市建设对能源消耗的促进作用更加明显。在出口方面，无论是出口额的增速还是出口占GDP的比重方面，“十一五”均远远超过了以往任何一个时期。在工业化、城市化过程加速，出口居高不下的情况下，中国是如何实现单位GDP能源强度的逆转并实现19.1%的下降的呢？

如上一份报告《中国低碳发展报告（2011～2012）》所阐述的，“十一五”以来，中国的节能事业取得了重要进展。这些进展不仅体现在企业节能行动的加强，也体现在