“十一五”期间，中央政府提出节能20%的目标并通过一系列的政策文件建立了节能目标责任制。目标责任制是一种自上而下的、层层落实的政策执行机制。涵盖的范围非常广泛，不仅涉及省、市、县以及乡镇四级人民政府，还涉及规模不一的各类重点耗能企业。

从实施路径上看，目标责任制主要包括目标的确定与分解，目标责任书签订，节能数据的统计和监测，节能目标的评价、考核与奖惩等几个方面。目标责任制在上下级政府之间、政府与企业之间都得到了深入贯彻和落实，并被不断丰富。在目标分解方面，许多地方政府不仅按地区进行了分解，还按行业、行政部门进行了分解，并扩展了目标责任制的应用范围。在针对节能目标的奖惩方面，不少地方政府在“一票否决”的基础上，出台了更加严格的奖惩措施，对相关责任人产生了更强的威慑力。

目标责任制在执行过程中体现了上下级政府之间，以及政府与企业之间的博弈。在节能目标分解过程中，上下级政府之间往往通过协商来确定，而这种协商具有一定的“讨价还价”色彩。随着目标责任制的深入执行，地方政府的博弈能力不断增强。政府与企业之间的目标分解一般不涉及协商过程，但在节能目标考核方面具有一定的协商或博弈空间。企业的节能量计算往往选择一种对目标完成有利的计算方法。

目标责任制是“十一五”以来中国节能政策执行的核心制度。目标责任制在整个国家的范围内的深入执行和落实，为中国节能目标的实现奠定了坚实的制度基础。

一 政府间的节能目标责任制

（一）确定节能目标

确定节能目标是落实目标责任制的首要步骤。2006年8月发布的《国务院关于加强节能工作的决定》明确指出，“发改委要将‘十一五’规划纲要确定的单位国内生产总值能耗降低目标分解落实到各省、自治区、直辖市，省级人民政府要将目标逐级分解落实到各市、县以及重点耗能企业，实行严格的目标责任制”。根据这一要求，国家发改委在与各地区协商的基础上，确定了“十一五”以及“十二五”期间各省级政府的节能目标。“十一五”和“十二五”时期最终确定的各省级政府节能目标如表4-1所示。

表4-1 “十一五”、“十二五”时期各地区节能目标

在节能目标分解过程中，中央与省级政府之间的协商具有一定的“讨价还价”色彩。随着目标责任制的深入执行，地方政府的博弈能力不断增强。“十一五”节能目标确定之初，山东、山西、内蒙古和吉林四省区均提出了高于20%的目标并得到了国家发改委的确认。2008年，山西、内蒙古和吉林以节能目标压力太大为由，与发改委进行协商并将其节能目标调低为22%。“十二五”确定节能目标则变得更为艰难。如山东省在“十二五”节能指标分解的初步计算结果中被归入了目标最高的一个档次，即应实现18%的节能降耗指标。在得知这一初步分解结果后，山东省感觉压力较大，与国家发改委进行了沟通，就该指标进行商榷。最后，山东省“十二五”节能指标被下调为17%。与山东省类似，还有其他几个省级政府也就指标分解与国家发改委进行了沟通、协商，最终包括山东省在内的三个省级政府得以下调了节能指标。

在中央政府对省级政府分解节能目标之后，省级政府将其节能目标分解到了各个地市级政府，地市级政府将其节能目标分解到了各个县级政府，在县级政府层面实现了全部覆盖。此外，一些区县级政府还将节能目标分解到了乡镇。如北京市通州区在考虑各乡镇节能潜力、节能难度、节能能力和节能责任的基础上，将节能指标分解到了乡镇，制定了《通州区“十二五”时期及2011年度节能目标分解方案》。

在区域分解的基础上，部分地方政府将节能任务指标分解到各相关直属行政部门。如福建省于2008年2月制定了《福建省人民政府节能目标部门责任分解表》，按照中央政府对省级政府考核的分项来确定对省直部门的责任分解；2009年山东省政府在对各市政府节能目标任务考核的基础上，建立了部门节能目标责任制，分解节能任务，签订目标责任书，实行“双目标”责任考核；济南市2011年把全市节能降耗责任目标分解到各县（市、区）政府、济南高新区管委会和市直有关部门，签订责任书的政府部门由2010年的15个增加到21个，进一步强化了“双目标责任制”。济南市市中区在《市中区2010年节能工作方案》中总