目标责任制在中国“十一五”以来节能目标完成过程中发挥了根本性作用。在重化工业化、城市化过程加速、出口居高不下的经济增长背景下，目标责任制的有效实施是“十一五”以来中国实现节能目标的制度保障。

随着节能成为一项政治性目标，地方政府在节能政策制定中的能动性得以发挥。目标责任制执行以来，地方政府强化了对节能工作的领导，建立健全了节能监察和执法机构，同时加强了能源统计和监察机构，为节能目标的实现奠定了组织基础。在节能目标责任制的作用下，地方政府实现了节能资金的逐级配套，并逐年增加，有效带动了企业节能工作的开展。地方政府不仅加大了既有节能政策的执行力度，同时采用多种方式激励合同能源管理等节能新机制的发展。

企业是节能行动的主体。政府不仅对重点用能企业进行目标责任制管理，还通过各项激励性、约束性以及信息引导类政策，对企业的节能行为加以引导。在目标责任制的综合作用下，企业负责人提高了对节能工作的重视程度，加强了企业的节能管理，同时增强了企业的节能资金投入。

尽管目标责任制在中国节能目标的实现中发挥了高效力，但同时也暴露出一些不足。在目标责任制自上而下的压力传递机制下，地方政府往往将节能目标当作一项上级任务来完成，缺乏建立节能长效机制的主动性。政府与企业间的目标责任制的科学性与合理性远远低于政府间的目标责任制。

一 保障了“十一五”以来中国节能目标的实现

目标责任制是“十一五”以来中国实现节能目标的制度保障。目标责任制的实施有效地提高了各级地方政府和用能企业对节能工作的重视程度，进而通过一系列节能行动，确保了节能目标的完成。将“九五”（1996～2000年）、“十五”（2001～2005年）以及“十一五”（2006～2010年）期间经济与能源消耗各项指标进行对比，可以清晰地反映出“十一五”以来中国在节能领域所取得的巨大成就，从而凸显目标责任制在中国节能中所发挥的基础性作用。

“九五”到“十一五”之间的十五年，是中国经济高速发展、社会制度发生重大变革的时期。除了保持较高的经济增长率之外，中国在经济发展的许多领域均发生了明显变化（见表5-1）。1996年起，中国的城市化进程开始加速，并保持了年均1.3%～1.4%的城市化率增长速度；1999年开始，中国的重工业增长速度超过轻工业并加速发展，从此开始了明显的重工业化进程；2001年末，中国正式加入世贸组织，此后进出口额一路攀升，使中国出口导向型的经济特征更加明显。与此同时，经济之外的其他领域也发生了重大变化。“九五”之前的1994年，中国正式开始了分税制改革，此后地方政府更加注重GDP增长为主要衡量指标的经济发展；1998年，中国进行了一次深刻的制度改革，以此来适应市场经济的需要，这一次改革使中国旧有的行业管理体系趋于解体，从而将节能环保等一系列事务交回给地方。此外，由于大规模的能源体系建设，1998年之后中国电力供应短缺状态得到缓解，能源供应能力稳步提升。在一系列因素的作用下，2003年中国的单位GDP能耗强度在连续几十年的持续下降后出现转折，使节能问题再次纳入国家宏观管理的视野。

表5-1 1995～2010年中国经济发展指标

图5-1显示了1996～2011年中国每年的能耗强度下降率。尽管从能耗强度的下降情况来看，“十一五”并不是最好的一段时期，但结合经济社会体系发生的一系列变化，“十一五”节能目标的完成意义非凡。同样是在重化工业化、城市化过程加速、出口居高不下的经济增长背景下，中国的能耗强度在“十五”和“十一五”时期表现出截然不同的情形：“十五”时期上升1.8%，但“十一五”时期能耗强度却实现了19.1%的大幅下降。

图5-1 1996～2011年中国能耗强度下降率

能源强度是一个综合性指标，在能源消耗不变的情况下增加产出或者在经济产出不变的情况下减少能源消费，都可以达到降低能源强度的目的，能源强度的变化既反映了经济发展属性，也反映了能源管理属性。“九五”时期，即1996～2000年，中国正处于政府机构改革和国企改制的关键时期。“九五”前期，中国的行业管理体系依然存在，各专门的经济部门负责企业的节能管理工作，节能作为一项重要指标被下达到各个国有企业，节能管理体系相对完善。“九五”后期，随着各