“十一五”期间，节能目标责任制在节能方面表现出了高效力的特征，不仅扭转了“十五”时期能耗强度不降反升的趋势，而且提高了社会各界对于节能工作的重视程度。目标责任制发挥作用的核心机制在于节能压力的逐级传递，将中央政府的意志逐级转化为各级地方政府的节能目标，进而转化为用能单位的节能目标。

目标责任制通过对地方政府主要负责人“一票否决”式的责任考核，在节能问题上改变了原有的官员激励体系，调动了地方政府在节能工作中的积极性，同时加大了地方政府的资金投入。各级政府对企业的经济激励机制是目标责任制的重要组成部分。政府节能资金的投入，有效改变了企业采取节能行动的投资回报率，在节能目标实现过程中发挥了关键作用。节能目标责任制得以顺利实施，不仅依托于国务院的一系列政策文件，还有赖于节能目标责任制的法律地位。《中华人民共和国节约能源法》以及相关法律的颁布和实施，在法律层面保障了政府对企业的节能监管，以及各项节能措施的落实。

目标责任制综合了政治机制、法律机制以及经济激励机制，准确把握了这一时期节能工作中的主要矛盾。然而，这种自上而下的压力传递机制并没有真正转化为地方政府和企业开展节能工作的自发性力量。政府应该充分应用各项市场化手段，同时消除影响企业节能的制度障碍，将提高能源效率转化为企业的经济收益，探索长效节能机制。

一 自上而下的压力传递机制

中国“十一五”以来所确定的节能目标是一项政治目标。2005年10月，中国共产党中央委员会提出了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，建议国务院将单位国内生产总值能源消耗降低20%左右纳入“十一五”期间的经济社会发展目标。2006年3月，国务院根据以上建议编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》（简称《“十一五”规划纲要》）提请全国人民代表大会表决，最终以2815票赞成、50票反对、21票弃权的结果获得通过。2006年8月，国务院颁布《国务院关于加强节能工作的决定》，明确了实现“十一五”节能目标的具体方法，即建立节能目标责任制和评价考核体系。中国的节能目标从提出、确定到最后落实先后经过了中国共产党中央委员会、全国人民代表大会、国务院，而这三个单位构成了中国政治权力的核心。节能目标的政治属性构成了其可以通过目标责任制层层分解并得以实现的基础。

目标责任制发挥作用的核心机制在于节能压力的逐级传递，将中央政府的意志逐级转化为各级地方政府的节能目标，进而转化为用能单位的节能目标。中国的中央政府具有强大的行政权威，而这一时期的节能目标又具有鲜明的政治性，因而中央政府的节能目标可以有效地分解到各个地方政府和重点耗能企业，节能政策也可以在各个层面得到有效的落实。中央的节能目标经过了省级政府、地市级政府、县级政府甚至乡镇四级分解，节能压力也通过四级传递（见图6-1）。按照一般的物理规律，压力在传递过程中会逐级降低；但节能压力的传递与之不同。各级地方政府为了减少其完不成的风险，将节能目标完全地分解到了下级政府，有些地区甚至在分解的过程中加大了下级政府的目标。在这样的传递体系下，中央政府的节能目标在多级传递之后不仅没有降低，反而有所增强。

图6-1 节能压力的传递体系

在中国多层级、多地区的政府间关系中，中央政府和地方政府有着不同的利益诉求。中央更关心宏观经济走势、全局利益平衡和社会福利，而地方政府则更关心辖区内的财政资源和经济发展，对宏观经济形势和别的地区的公众福利的关心程度较低（周黎安，2008）。在以经济增长为基础的政治锦标赛下，经济增长速度，特别是近期内的经济增长速度是地方官员所关心的核心问题。由于节能减排会对经济发展速度造成一定的不良影响，地方政府本身缺乏开展节能减排行动的动力。由此可见，对于中央政府和地方政府来说，节能问题的优先级并不一致。从企业方面来看，追求利益最大化是其根本性目标；而政府更希望通过企业的发展带动社会的全面发展，因此它们之间的目标也存在明显的差异性。目标责任制通过强有力的行政体系，使地方政府以及各类重点用能单位在节能这一问题上与中央政府保持