人口大规模的流动是我国城市化进程中的必然现象，也是世界各国现代化、城市化进程中的一般规律。改革开放以来，越来越多的农民工涌入城市和经济发达地区。据统计显示，2002年全国离土离乡的农民工为9400万，2004年接近1.2亿，2008年达到1.4亿左右，目前已超过1.5亿。农民工为城市作出巨大贡献的同时，也给城市管理带来了许多棘手问题。在城市化进程加快的背景下，农村移民占城市人口的比重越来越大，城市外来农民工管理的矛盾日渐突出。随着我们的执政理念由管理型政府向服务型政府转变，构建和谐社会的目标在客观上必然要求各个领域由传统的单一管理型向服务管理型转换，因此，城市政府对外来农民工的服务型管理转向也势在必行。

一 我国城市政府对外来农民工管理的窘境

自1978年改革开放以来，城门打开了，大批思想较开放的农民，渴望改变农村的困苦生活处境，大规模地进入城市寻找新的梦想和希望。目前，农民工已成为我国新一代产业工人的重要组成部分，成为我国城镇经济发展中不可缺少的重要力量。但是，城市政府对这一庞大群体的管理和服务却与现实需要相去甚远，面临着巨大的压力。

1.外来农民工城市边缘化诱发各种危机

随着经济社会的发展，城市农民工作为一个庞大群体，他们更注重自己工资待遇的提高、工作及生活环境的改善、子女受教育的机会、公平的社会参与和发展机会以及基本的社会保障等。但是对来到城市中生活、就业的农民而言，进城的成本仍然太高，城市带给他们更多的是失望，他们的努力并没有达到实现对流入地社区的认同，这一切都使得进城的农民已经变成了事实上的“边缘群体”、弱势群体。由于在城市的生活中经常受挫，在住房、医疗、子女教育等方面不能享受与市民同样的待遇，不能真正在城市安家落户，从而无法转化为真正意义上的市民，又难以回归农村社会，进城农民处于一种比较尴尬的两难境地，被城市社会排斥的感觉会阻碍他们融入主流社会的步伐，诱发不同程度的认同危机和心理危机，从而成为潜在的犯罪动因，给城市管理带来严重挑战。

2.城市政府面向农民工的公共服务缺位

近年来，各地城市政府纷纷出台优惠措施和政策，改善进城农民的就业生活环境，但长期计划经济体制下所形成的观念、政策、制度难以在短时间内被完全改变，还远不能满足社会的需要。城市政府对外来农民工的公共服务严重缺位，主要体现在：一是农民工的合法权益没有得到保障，如工资过低、拖欠工资、工作环境恶劣、受人歧视、随意加班等。二是农民工进城务工成本不断提高，农民工在城市里用以维持基本生活费用的迅速增长及一些政策性因素是城市生活成本提高的重要原因，如北京市农民工办理年内有效的流动管理等证件费用至少400元。三是农民工职业培训断档，新型产业需要具有相对技术含量的产业工人，而现实中农民工的技术水平相对落后，社会职业教育因为高收费而严重阻滞劳动力资源的素质提升，从而形成劳动力供求之间的“知识断裂”。四是政府公共服务和管理活动的资源不足，大量的农村人口流入对城市公用事业等基础设施造成了巨大压力，一些管理内容没有经费支持，没有人力投入，甚至也没有法定条件下的管理体系，城市管理显得力不从心，对流动人口的权益保护和相关的公共服务没有实质性的改进。

3.城市政府对农民工管理创新乏力

当前，我国城市政府管理理念与现代社会发展还不完全相适应，不能很好地应对新形势、解决新问题。现代公共行政的“善治”理论认为，社会治理不应再是单一的政府行为，除了政府负起公共管理的职责外，更重要的是，培养各种群体自我管理的能力，支持他们自我管理。良好的经济社会秩序的建立，要靠公共管理与群众自主治理的结合，靠政府与群众的相互协作和共同努力。社会管理还未从单一的政府中心管理转变为群众参与管理、自主治理结合的多中心社会治理。此外，关于城市农民工管理的实践调研与理论创新也欠缺。从以前我们对民工潮、民工回流、民工荒问题的研究可以看出，都是现象发生之后才进行研究，都停留在事后分析的层面上，而且在很多的研究中，明显存在巨大的局限性，对国家政策的制定不能够提供具有先导性的、可靠性的依据。在对西方理论的借用上，考虑中国国情的特殊性不够，在中