完善的制度支撑系统是上海“四个中心”建设的必要前提条件，否则经济发展越快、产业规模越大，城市功能会越扭曲。本章基于城市经济学视角，从体制、机制、规制、税制、法制、所有制等层面，深入剖析制约上海“四个中心”建设的主要制度瓶颈，为上海“四个中心”建设寻找突破口。

一 上海“四个中心”建设制度支撑的理论溯源

（一）“增长极”的集聚和扩散效应

“增长极”开发模式选择高成长性的城市开发区或产业进行重点投资，借助“增长极”的正面效应，带动区域经济增长，促进城市体系分化。发挥“增长极”正面效应的中心城市通常具备制度环境宽松、分工和专业化的动态比较利益高、经济发展潜力大等优势，成为接受产业、资本、技术、贸易转移最多的地区。反过来，巨大的经济增量所产生的极化效应和扩散效应进一步推动分工和专业化快速发展，改进交易条件，拉动快速城市化，逐渐形成城市群（见图7-1）。缺乏制度支撑和产业配套的“增长极”可能沦为“飞地”或“孤岛”，使非均衡发展模式加剧经济空间结构的扭曲。

图7-1 经济增长促进城市集聚的机制

从世界城市体系的产业布局来看，在经济全球化和区域经济一体化的双向冲击之下，城市产业呈现梯度转移、雁阵分布的演进态势。在全球层面，中心城市从产品生产制造和商品服务为“增长极”转向以知识和信息为“增长极”，而生产制造则转向次级城市（见图7-2）。

图7-2 国际生产价值链中的世界城市体系

在国家层面，中国选择了以经济特区、沿海开放城市、国家级经济技术开发区、高新技术开发区为“窗口”特征的“点域式”带动发展模式，这种模式同时体现了以区域发展带动整体经济发展并参与国际竞争的国家经济发展战略。中国的经济发展呈现由南向北递次推进的总态势：从珠三角地区到长三角地区再到环渤海地区的开放开发，这三个地区也成为带动中国经济发展的三大“增长极”。

在城市层面，作为“增长极”的中央商务区（CBD）与郊区工业园区通过集聚和扩散效应建立起共生互补的功能联系：CBD为郊区工业园区提供金融、信息、知识与技术等方面的支持和服务，而郊区工业园区在生产制造方面为CBD地区提供支持。

从单个城市产业结构变迁的动力机制来看，工业和服务业具有资源配置、交通枢纽、人口聚集等功能，往往布局在人口密集、资源充裕、交通便利的城市。伴随着生产要素在不同产业之间的流动、城市化分工和集聚经济的发展，工业不仅直接推动着城市化，而且通过产业连锁反应，间接推动了城市规模扩大和产业升级，一些城市从工业生产中心转变为第三产业中心。高度社会化、信息化的第三产业中心城市要求有更完备的市场服务体系，有更便捷的配套性服务行业，有更紧凑的区位规划和更宜居的环境系统（见图7-3）。

图7-3 促进经济增长的城市空间组织系统

（二）集群的集聚和扩散效应

从集群理论来看，中心城市集聚辐射力强、影响范围广的产业部门。金融保险、贸易等现代服务业功能倾向于向中心城市集中，带动城市群发展。高端服务业集群效应具有协调和控制全球经济的中枢功能。随着全球生产网络在不同城市群间扩散，区域中心城市升级为国际中心城市，空间经济结构演化成多中心主导格局。如图7-4所示，横轴左侧表示生产网络价值生产环节，横轴右侧表示生产网络价值服务环节；纵轴表示商务成本，依据土地利用性质间的差异，随距离推移，将不同价值环节的商务成本投影到地理空间上，形成空间经济结构格局。

图7-4 全球生产网络中的区域空间组织和商务成本分布

在图7-4中可以看到，商务成本受到距离衰减定律影响，使区域空间组织由内至外可分为中心城区、中心城市、大都市区、大都市区域四个圈层。其中，总部管理与市场营销类企业主要位于商务成本最高的中央商务区（CBD）；研发与设计类企业主要位于中心城区与城市副中心（Sub-CBD）连接处的科技园区；区域运营与后台服务再继续外移布局，空间形态以服务业集聚区或者城市副中心为主；技术密集型的高端产业生产制造环节以高新技术开发区的形式存在于交通便捷的近郊区；低技术、劳动力密集制造与组装环节因为对土地需求大及污染的问题，以工业区的形式存在于远郊区。

在大都市内部，金融服务与贸易位于中央商务区，多以金融贸易区