一 “四个中心”背景下“服务型政府”的构建

（一）“四个中心”背景下政府职能的转变

上海建设“四个中心”，既是中央对上海的殷切希望，也是上海作为全国经济中心承担的义不容辞的崇高使命，更是上海实现产业结构转型升级的必然选择，而要顺利实现这一宏伟目标，不仅需要各种经济社会发展条件的长期积累，也需要政府职能的及时调整，为上海的这一“凌空飞跃”提供强劲动力。在这方面，上海市政府经过多年的实际和思考，把建设“服务型政府”作为政府职能改革的主要着力点，在2012年的政府工作报告中提出“坚持以人为本、执政为民，基本建成行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少和法治环境最好的行政区之一，努力在建设人民满意的服务型政府进程中走在前列”。也就是说，上海市政府把建设“服务型政府”作为实现“四个中心”的一个有力保障，同时也要在建设“服务型政府”方面为国内其他地方政府做出垂范。

所谓“服务型政府”，强调公民本位和社会本位，是指政府行政形成以公民为中心的治理系统及政府在其中所扮演的角色的一套理念，包括服务于公民、追求公共利益、重视公民权利等，简单来讲就是为人民服务的政府（丁煌，2005）。

“服务型政府”的概念最早源于德国的行政法学家厄斯特·福斯多夫提出的“服务行政”的概念，后来台湾学者陈新民在《共法学札记》一书以及其他相关文章中予以解释和引用，从而被大陆学术界逐渐熟悉并不断赋予新的阐述。20世纪90年代，美国公共行政学家罗伯特·B.登哈特与珍妮特·V.登哈特提出了新公共服务理论，强调“公民优先”，指出政府的主要作用是服务，政府的作用在于帮助表达公民的意愿和实现公众利益。公共利益是目标而非副产品，服务于公民、战略的思考、民主的行动等构成了新公共服务的理念。新公共服务的核心理念就在于政府存在的方式既非管制与发展，亦非管理与行政，而是服务。现有的服务型政府的概念正是受到新公共服务思潮的影响，强调作为服务角色的政府为公民提供均等的公共服务。

这些年来，上海市一直将“服务型政府”作为政府改革的目标，主要通过以下主要手段来加以推进：第一，通过将电子政务应用于行政审批，推进网上审批系统建设，希望以此来规范行政审批流程，减少审批环节，提高行政效率，杜绝审批过程中的权钱交易。第二，推动以财政支出结构的优化为核心的公共财政体系的建设，在现有的财政支出项目中不断增加用于教育、卫生、社会保障等民生项目方面的投入。2011年市级财政在这方面的支出共440.7亿元，占全年财政支出的比重为20.3%，但仍然远低于国外的比例。第三，通过完善规章制度，严格规范征收项目、收费标准、计费方式，减少行政性收费项目，减低企业和民众的各种生产生活成本。此外，还有政务公开和依法行政等内容。

（二）上海构建“服务型政府”面临的主要困境

上海市在“服务型政府”建设方面很多做法相对于国内其他省市来说，还是有很多创新之处，并且也走在其他城市的前列，这是毋庸置疑，也是值得肯定的。但是建立“四个中心”，其对手却绝不是国内这些城市，而是发达国家的几个国际都市，所以，在这方面绝不能故步自封、自我满足，要看到我们在服务型政府建设中面临的一些困境。

1.政府行为模式以政府和官员为本位的现象仍然突出，距离以社会和公民为本位，即实现公共利益的最大化，还有很大差距

长期以来，中国地方政府在GDP的考核模式下，以经济发展为中心，追究GDP的增长和财政税收的增加。在这种思想指导下，政府热衷于大规模的投资建设，上项目，搞工程。政府决策，国有企业出力，银行出资，这期间官员得到了提拔重用，国有企业赚取了垄断利润，银行更是坐收横财。这种发展型政府模式持续了很多年，当然，这种模式在国家发展初期有一定的合理性，但也造成了很多问题和后患，如经济结构严重失衡，过于依赖政府投资拉动，而民众的消费能力却迟迟不能提高。这些年来，上海在这方面也未能幸免。陈玲等人通过对上海、苏州等地海归创业政策案例调研后就得出，上海等地明显属于一种发展型政府形态，距离服务型政府还有一段较长的距离（陈玲、王晓丹、赵静，2010）。如上海的发展对基础建设的严重依赖，在“世博会”结束后GDP迅速下