在台湾2300万人口当中，世居少数民族^[1]的人口虽然仅占台湾全岛人口总数的1.9%，但地域分布面积将近台湾总面积的一半。由于台湾的“原住民”问题当中包含童工、雏妓、酗酒、族籍迷失、教育不振、文化衰落、高死亡率、高失业率、高破产率等低政治的经济—社会问题和涉及多元文化适应、民族政策、土地政策、族际冲突、环境保护、资源开发和水源地保护等一系列关系台湾全岛可持续发展的具有高政治意义的公共政策问题，因此对“原住民”政策的考察，就不能不成为考察台湾岛内政治生态重要的指标之一。

基于上述现实，本文试图从公共政策的角度探究台湾“原住民”政策在20世纪80年代之前的历史演进脉络，为今后展开对当代台湾“原住民”运动的研究提供史鉴。

一 清朝政府对台湾“原住民”事务的管理和“原住民”政策

台湾古称夷洲、流求，汉文史料中关于台湾“原住民”的记载，至少可以追溯到三国时期孙吴太守沈莹所著的《临海水土志》。据记载，孙权在黄龙二年（公元230年）“遣魏温、诸葛直将甲士万人，浮海求夷洲……得夷洲数千人还”。^[2]此后，隋朝的将军朱宽和陈棱及朝请大夫张镇州受命先后“自义安浮海之击流求国。……虏其男女数千人”。^[3]南宋乾道六年（1171年），泉州知府汪大猷在澎湖建起房屋200间，派水军长期驻守。到元朝初年，来自福建泉州等地的百姓开始在澎湖定居，“工商兴贩，以广其利”；至元二十八年（1291年）和大德元年（1297年），元朝两次宣抚流求，并在至元二十九年（1292年）设立澎湖巡检司兼管流求事务。明朝洪武年间福建设立承宣布政司，由其下辖的泉州府晋江县负责台湾和澎湖事务；万历三十二年（1604年）荷兰两次侵占澎湖，天启三年（1623年）侵略台湾安平并占领台南大部地区；崇祯十四年（1641年）荷兰与西班牙为争夺台湾发生战争，荷兰胜出后遂占领台湾全岛。

清顺治十八年（1661年）郑成功领兵二万五千人，战船二百余只收复台湾。到康熙元年（1662年）荷兰战败，郑成功以赤嵌城为明京，设承天府，下辖天兴、万年两县；康熙三年郑成功之子郑经继任，改东都为东宁并定为都城，设吏、户、礼、兵、刑、工六官，将天兴、万年两县升格为州，另设北路、南路和澎湖三个安抚司，并将承天府治划为东安、西定、宁南、镇北四坊，在汉族地区置“里”管理，在“原住民”地区设土官管理，称为“社”。在郑氏三代治台的23年间，“立屯田之法”寓兵于农，开拓番地，“顺则抚，逆者膺”；在原汉交界处“筑土牛以防害”，“不许混圈土民及百姓现耕土地”，^[4]这成为“分而治之”政策的开端。除此之外，郑氏沿用荷兰殖民台湾的“贌社之法”与“原住民”交易，指导屯垦，鼓励“原住民”子弟上学读书，对就学子弟免除徭役。

康熙二十二年（1683年），福建水师提督施琅受命统一台湾后，清朝在台湾设台厦道，管理台湾和厦门事务，台湾岛内设台湾府和台湾县、诸罗县和凤山县。康熙六十年（1721年），清政府决定“每年自京派出御史一员，前往台湾巡查”。雍正五年（1727年），“加福建兴泉道巡海道衔，移驻厦门，改台厦道为台湾道，添设台湾府通判一员驻澎湖，裁澎湖巡检一员”。^[5]乾隆五十一年（1786年），台湾道加按察使衔。

由此可见，中国政府对包括澎湖在内的台湾事务的行政管理至少始于明朝初期；而到清康熙年间，中央政府已经在台湾本岛设立了行政管理机构，同时开始涉及台湾“原住民”民族事务的管理；到乾隆年间，清政府治下已经有“生番”“熟番”合计297社之多。与这一时间表相配合的，汉文典籍文献中对台湾“原住民”的称谓也在从“夷”“山夷”“夷洲民”“流求人”逐渐改变为“番夷”“东番夷”，最后演进为“番”，这表明台湾已经被视为中国领土的一个组成部分，台湾“原住民”也被中国中央政府认定为国内少数民族的一种。在清代的往来谱牒当中，中央政府和地方官员一般依据归化程度和汉化程度把台湾“原住民”细分为“生番”“熟番”“规化生番”和“土番”“野番”等，其中最为基本的区分标准，是依据聚居地的自然环境将台湾“原住民”分为“平埔番”和“高山番”两类。

在移民政策方面，大陆移居台湾者在郑成功收复台湾之后“辐辏而至，岁率数万人”，使得“番地渐拓，田畴日启”。^[6]但入台