一 理解中央地方事权关系的分析框架

中央和地方事权关系，主要是指中央政府和地方各级政府之间如何分工合作共同承担政府职能，以完善国家治理体系，提升国家治理能力。在市场经济国家，合理划分中央地方事权关系的前提，应是明确政府与市场之间的关系，或者说明确政府职能的范围。在此基础上，应将中央地方事权关系，放在政府间财政关系的整体框架中加以考察。

（一）政府事权范围及分类

政府与市场经济并非可以两分的两个极端，政府是内嵌于市场经济的重要基础设施。政府在所有社会组织机构中是独一无二的，其基本特点是有强制人们采取行动的权力。从优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的财税改革总目标出发，现实中政府应履行的职能，或者说事权可以归纳为如下三大领域。^[1]

一是政府的基本职能，包括保护财产权利，以“规范的司法管理”维护契约执行，以政府监管实现各类经济和社会目标，如生产作业环境、产品质量安全监管、劳动保护、妇女和儿童保护、环境污染的监督、垄断、金融机构的高风险行为等。从财政支出的功能分类看，政府的基本职能主要涉及一般公共服务、国防、外交、公共安全、国土资源气象等事务以及如节能环保、安全监管、金融监管等领域中以实现经济和社会目标为出发点的监管职能。

二是以促进社会公平为目标的社会福利职能。在现代社会，各国政府普遍要发挥再分配的作用，以促进社会和谐。从发达国家的现实看，社会福利职能已成政府最重要的职能，对应的财政支出是比重最高的。从财政支出的功能分类来看，政府的社会福利职能主要涉及教育、医疗卫生、社会保障和就业、减贫等领域。

三是经济发展和基础设施建设职能，包括基础设施建设、实施产业支持政策促进经济发展，以总量宏观调控抑制经济波动。经济发展和基础设施建设职能，按中国的财政支出功能分类涉及较多，如城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务。

（二）政府间财政关系框架中的中央地方事权关系

市场经济体制已被证明为最佳的资源配置方式，但市场经济并不能自动实现经济繁荣和社会和谐。市场经济也有好坏之分，所谓好的市场经济，前提条件就是面对复杂的市场环境，各级政府作为一个整体要履行好以上所列三大类政府职能，做好多样性和一致性，灵活性与有效性的统一。解决这类矛盾，做到多样性和一致性的统一，灵活性和有效性的统一，需要建立各级政府在遵循经济规律基础上的分工合作制度。^[2]由于财政是国家治理体系的基础和重要支柱，是政府履行职能的经济基础和现实体现，因此这种分工合作制度的主体就是政府间财政关系的制度安排。

政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来，可以图1概括其框架，主要是三要素：事权（即政府职能）划分、财权划分、财力划分，各种类型的体制都是这三要素不同的组合。政府存在的目的是促进经济繁荣、促进社会公平、实现国家长治久安，这需要通过履行好以上所列各项政府职能来实现。相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行政府职能服务的。

图1 政府间财政关系的一般框架

政府间财政关系制度的合理设计，应当承认中央与地方乃至不同群体之间的利益分歧，运用现代经济学中委托代理理论的分析框架加以分析。中央政府与全体居民之间构成委托代理关系，地方政府除与本地居民构成委托代理关系之外，还与中央政府发生关系。此时，中央政府一方面代表其他地区居民，或者说全局的利益，另一方面当地方政府与本地居民（或其中的某些群体）的局部利益发生冲突时，且这种局部利益从整体的角度是不能侵犯的，则应予以制约。政府职能的具体承担者是政府官员，无论是中央、还是地方政府官员同样会有自己的私利，这进一步增加了问题的复杂性。

单从避免中央地方利益冲突的角度看，将政府职能全部划归中央政府最为合理。但因为信息具有复杂性、不对称性，地方政府接近当地居民，更了解其愿望和需求，将政府职能全部划归中央政府会导致效率低下。因此，合理划分政府间的事权，应考虑事权本身的外部性程度、信息复杂性程度以及地方政府的激励相容三个维度。^[3]其中，外部性程度是指事权所涉及利益相关人是否跨区域，如跨区域