一 问题的提出

“十二五”规划（2011～2015）执行以来，中国的社会保障事业进一步发展。此间社会保险覆盖面迅速扩大，社会救助水平逐年提高，社会服务取得了长足的进步，城乡居民皆从中受益。然而，与城乡二元社会经济结构及个人职业身份相关联的多轨制养老和医疗保障安排依然存在，不同制度之间在缴费义务和受益水平上的差别日益显著。由此不但引发不同职业群体的福利竞赛，进而损害社保体系的财务可持续性，而且还导致社会疏离与日俱增。这一方面显示，在计划经济体制转向市场经济的情况下，相应的社保体系转型尚未完成。另一方面也表明，通过制度整合提高社保体系的公平性和可持续性，仍将是今明两年乃至“十三五”期间社保制度改革的一个主题。

2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，取消“农业”和“非农业”二元户籍管理模式，统筹推进教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域的配套改革，努力实现公共服务均等化。其政策取向无疑在于消除与户籍身份相关联的社会保障和公共服务差异。在社会保障领域，同年的政府工作报告中有关改革机关事业单位养老保障制度的部署，显然意在削减与职业身份相关联的养老安排差异。先后颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》和《事业单位人事管理条例》，继而把养老制度改革推进到操作层面。2014年底，国务院在关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作的报告中指出，中国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度^[1]。与此相关的议题因而也就成为媒体、公众及社会经济学界共同关注的一个热点。

问题是，不同的利益相关方在讨论中并未确认社保体系的价值观基础，而是着重为本群体的待遇诉求寻找合乎公平正义的解释。因此，各方也就很难达成改革共识。10多年来，政府曾逐一回应诸如复转军人、知识分子和企业职工等群体有关提高养老待遇的诉求。可结果却是“按下葫芦浮起瓢”，不同群体之间的福利攀比愈演愈烈（中国社会科学院经济研究所社会保障课题组，2013）。针对特定群体的单项制度改革也遭遇不同程度的抵制，那些接近决策层或社会话语权响亮的利益相关群体，甚至采用消极拖延的手段致使改革停滞不前。最明显的例证莫过于2009年国务院下发《事业单位养老保险制度改革方案》并在5个省市试点，却在多数试点地区遭遇拖延；在2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》中，对机关事业单位的养老保障制度也无清晰说明；2011年，国务院在《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，要求以社会统筹和个人账户相结合的方式，推行事业单位工作人员基本养老保险，至今尚未取得预期效果。此间公务员保障制度例外，也是地方执行机构和事业单位以观望和拖延行为应对养老制度改革的原因之一。

鉴于此，本文拟将撇开有关单项社保制度和特定群体社保待遇的争论，尝试在接下来的三个部分依次厘清和回答以下问题：第一，在理论上，一个公平而又可持续的社保体系应蕴含怎样的价值观及制度设计原则？第二，中国社保体系中尚有哪些制度元素显著阻碍市场经济正常运行？第三，选取怎样的改革路径才有可能完成社保体系的整体转型？考虑到社保改革中难度最大的环节依然是筹资制度，本文的探讨亦将聚焦于这一领域。在诸多社会保险项目中，工伤、生育和失业保险缴费率相对较低，而养老保险缴费率最高且广受关切，故而仍将作为分析重点。至于医疗保险、社会救助和社会服务等方面，将只在讨论制度协同效应时有所涉及。

文章采用的数据和信息主要来源于：（1）国际组织和中外学术机构的研究报告。（2）与社会保障有关的法律法规、政府文件和统计资料。（3）中国社会科学院经济研究所社会保障课题组的2013年案例调查。（4）笔者参加2014年国际驻点写作项目及其他国际会议期间对别国同事所做的访谈。

二 理论原则和现实制度改革经验

在不同利益相关群体纠缠于福利攀比的情况下，争论各方往往忽略甚至忘记社会保障体系的基本功能及内含的制度原则。因此，越是利益纷争激烈之时，越有必要回顾那些看似习以为常的理论起点。本节将首先借助国际公约及相关文献，揭示作为社会保障体系基石的价值观。其次，基于外国社会保障改革实践，提炼制度设计原则。