2013年1月9日以来，我国中东部地区开始出现严重的雾霾和污染天气，对人们的生产生活和身体健康都造成了不良影响，引起了社会各界和国际舆论的关注。雾霾和大气污染的形成具有复杂的经济社会背景，治理雾霾和大气污染也是一项复杂的社会工程。发达国家的治理经验表明，促进区域产业升级，加强区域合作，创新区域大气污染防治管理体系是应对这一问题的重要途径。

一 京津冀大气污染的特点——区域性复合型大气污染

作为我国三大城市群之一，京津冀地区是我国经济发展的重要一极，也是我国地区大气污染最为严重的地区。当前，京津冀地区大气污染具有三大特点：第一，复合型大气污染日益严重。复合型大气污染是指大气中由多种来源的多种污染物在一定的温度、湿度、阳光等条件下，发生多种相互作用，形成的综合污染，表现为大气氧化性物种和细颗粒物浓度增高、大气能见度显著下降和环境恶化趋势向整个区域蔓延。复合型大气污染的出现，让区域大气污染防治形势更加复杂。第一，传统煤烟型污染依然严重，复合型大气污染又加大了污染控制难度。近年来京津冀出现的灰霾天气属于严重的复合型大气污染。第二，大气流动性特征导致输入性污染加剧。2013年以来，京津冀地区的雾霾污染天气中，将近20%污染源来自外部输入。第三，区域大气污染防治形势严峻。从总体上看，我国的工业化和城镇化进程对传统能源（如煤炭、石油等）的消费需求依然很大，污染物高排放特征还会保持一段时期。而且，在技术层面，国内对细颗粒物贡献较大的挥发性有机物控制尚处于起步阶段，人民群众对改善环境空气质量的要求十分迫切，大气污染防治任务十分艰巨。根据国家环境保护部发布的2014年7月份重点区域和74个城市空气质量状况来看，京津冀地区城市空气质量达标天数比例、PM_2.5和PM₁₀浓度、CO日均值等多项大气监测指标下降^[1]。从整体上看，京津冀地区的大气污染防治形势是十分严峻的。

二 区域性产业升级是治理大气污染的根本途径

区域产业结构是影响区域能源消费结构和污染物排放的决定性因素。当前，京津冀地区的大气污染与区域产业结构紧密关联。根据2014年4月11日，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布的信息显示，工业污染物排放、工业耗能等因素对大气污染影响巨大^[2]。调整产业结构，优化区域经济布局是加强污染源头控制的根本措施。今后，京津冀地区要严格产业和环境准入，加快淘汰落后产能，实现产业升级。北京和天津要发挥高新技术产业的领先优势，逐步淘汰高污染高耗能企业，并逐步扩大技术输出，通过园区合作、产业基地和产业功能区建设，引导一部分高新技术产业、节能环保产业、新能源产业向河北地区布局或分设机构，带动整个地区的产业结构升级。

三 创新区域大气污染防治体系是治理区域大气污染的重要手段

（一）京津冀区域大气污染防治的现状

区域性复合型大气污染的加剧，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。当前，基于行政管辖权范围的属地化的大气治理模式难以应对区域性复合型大气污染问题，需要打破地区和部门局限，建立区域性大气污染防控体系。可喜的是，2012年10月29日环境保护部等部门下发的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称《规划》），从区域统筹、机制创新、协同防控、产业结构优化等方面对重点区域大气污染防治进行了规划。

此次规划的重要贡献就是确定了“联防联控与属地管理相结合”的原则，明确了重点控制区与一般控制区。与以往的大气污染防治策略相比，《规划》成立了区域大气污染联防联控联席会，提高了不同行政区大气污染治理的协同性，但是，根据美国等发达国家的治理经验，治理区域性大致污染问题，还需要将“区域合作”与“独立监管”结合起来。所谓独立监管，就是要成立独立的跨区域监管机构，负责一个大区域的大气治理的监督、检查，督促各行政区采取协同措施，完成大气治理目标；所谓“区域合作”是各行政区在共同目标约束下，形成关于大气治理的“集体意识”，然后分头采取“协同行动”。“区域合作”与“独立监管”是两个相互依存的环节。

（二）美国区域大气污染防治管理体系的经验与借鉴

20世纪中叶，美国建立了特有的区域环境管理框架。美国环保局将全美