出版时间:2015年02月 |
人才跨国迁徙已经成为世界趋势。中国引进国外智力方面面临出入境外国人规模下降、在华居留和工作外国人人数极少等新形势,面临着技术移民观念尚未完全建立、发展规划欠缺、体制机制不完善等新挑战。加大引进国外智力力度,需要积极探索技术移民事业。探索技术移民事业,要认真规划技术移民工作格局、健全技术移民管理体制、推动政府部门技术移民治理的法治化和服务化。
The global movement of skilled people is now recognized as a crucial worldwide trend. But in the case of foreign talent entering China,the number of individuals from overseas entering,exiting,working,and living in the country have been relatively small in the past and are now even declining a bit. The main obstacle to the introduction of skilled foreign workers into China is that foreign migration into China has yet to gain widespread acceptance. Thus China has so far failed to establish a skilled migration development program,while its system for administering foreign talent is not very advanced. In order to lure more foreign talent,China needs to positively explore skilled migration. It then must carefully devise a skilled migration development program,improve its skilled migration administration system and mechanism,and push governmental authorities to manage skilled migration through legislative and service-related measures.
国外智力是国际移民的重要组成部分。引进国外智力同国际、国内形势紧密联系,与世界、中国国际移民大局息息相关,和国外、国内技术移民政策法律状况密不可分。本文梳理中国引进国外智力的国际战略和移民法制环境,分析中国引进国外智力的国内形势和出入境管理法制环境、中国引进国外智力的国际移民环境,论证中国引进国外智力面临的国际移民和法制建设方面的挑战,展望如何积极探索技术移民事业和加大引进国外智力力度。这些论述有助于认识引进国外智力的国际和国内环境,探讨国外智力在国际移民中的地位,分析技术移民法制建设对引进国外智力的影响,理解引进国外智力面临挑战的一些深层次原因,探索解决引进国外智力面临挑战的新思路。
一 中国引进国外智力的国际战略和移民法制环境
(一)中国引进国外智力是适应和平发展国际战略环境的要求
从中国的国际战略环境看,国际金融危机自2008年爆发以来,至今依然影响深重。全球经济复苏形势虽面临风险,但已经向好,新兴经济体短期内经济下行压力加大,新技术革命方兴未艾,人们的生产生活方式正发生见微知著的变化,世界多极化在曲折中继续发展,国际力量对比发生变化,发达国家掌控国际事务的能力削弱,发展中国家整体实力增强,大国之间的战略博弈常态化,国际安全挑战复杂多样,强权政治和霸权主义继续发展,亚太、东欧、中东地区不稳定因素激增,一些国家政局动荡,非传统安全威胁突出。全球性问题治理繁重,现有国际机制难以适应,国际体系变革动力不足,新旧安全观激烈碰撞,不同民族文化间冲突频仍。各国重视培育综合国力竞争新优势,注重引进外国人才,增强软实力,争夺国际规则制定权,关注道义制高点。
人员国际流动已经成为国际潮流和趋势,国际移民占世界总人口的比例在稳步缓慢上升,[1]占世界总人口的比例由2000年2.5%上升到2013年3.29%。技术移民在移民中的比例不断提高,由1990年29.8%上升到2013年约37.6%。[2]难民和联合国难民署关注人群不断增长,从2000年的2187万人上升到2013年的3869万人。[3]无论是主动延揽世界优秀人才、技能人员和劳工,还是被动接收非常规移民、关注人群和难民,都已经不可阻挡,不可逆转。
(二)国际技术移民法的显著进步
为了在国际竞争中占据有利位置,世界各国都积极制定和完善以技术移民法为重点的移民法,促进符合本国利益的人员国际流动。传统移民国家早已制定了移民法。美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等分别在1881年、1906年、1901年、1881年制定了移民法,并在2003年、1994年、1945年、1987年改组设立或者新设立了统一的移民主管机关。[4]非传统移民发达国家纷纷制定移民法,取代了外国人法,例如,1998年的《意大利移民法》、2004年的《德国移民法》。新兴国家基本建立了移民法,例如,1975年智利出台《智利移民法》、1999年韩国出台《韩国移民法》。不发达国家正在实现从出入境管理法向移民法转变,印度、柬埔寨、哈萨克斯坦等国家都在制定和完善移民法。
20世纪60~70年代以来,世界各国的技术移民法取得了显著进步,在引进国外人才方面发挥了不可替代的重要作用。出台技术移民法的主要目的是通过移民法的手段,与其他国家争夺本国发展所需要的人才。技术移民法比较灵活,可以随时调整,其在吸引本国所需人才方面发挥着重要作用。
技术移民法源于20世纪20年代,成形于20世纪60~70年代。1924年的《美国移民法》确立了外国人以技术人才身份入境的移民制度。1965年的《美国移民法》确立了科技专业性人才和技术劳动性人才两种技术移民类别。1978年,《新西兰移民法》确立了基于对技术人才的需求或者雇主聘用关系而审批的技术移民法律制度。1979年,《澳大利亚移民法》确立了其技术移民法。1980年,《巴西移民法》从以吸收大量农业者为主转变为以技术工人和投资者为主。[5]
技术移民法完善于20世纪90年代。1991年,澳大利亚和新西兰借鉴加拿大积分制,结合国情,建立了各自的积分考核技术移民法。1999年,新西兰开始了一场移民政策革命,移民计划的重点完全转向技术移民。[6]技术移民法推广于21世纪初。最近10多年,英国[7]、新加坡、法国、德国、日本等国家纷纷推出自己的技术移民法。
技术移民法律制度是技术移民法的主要组成部分,一国技