在我国，出入境管理主要是指对中国公民出境、入境和外国人入境、出境、停留居留的证件颁发管理和出入境边防检查，它至少包括但不限于：因外交、公务、私事事由为公民颁发护照（含吊销、宣布作废），因外交、礼遇、公务、普通事由为外国人颁发签证、居留许可（含吊销、宣布作废），对出境入境人员的边防检查（含阻止入境、阻止出境），对出入境人员的行政处罚和强制措施（如拘留、罚款、警告、拘留审查、限制活动范围等），将外国人驱逐出境（含外交驱逐出境、刑事驱逐出境、行政驱逐出境）等。由于涉及国家主权，出入境管理尤其是外国人入出境管理，在各国法制中无不居于相对特殊的位置。

在实践中，“国家行为”一词出现频率甚高，但往往未明确基于何种语义使用、与出入境管理具体关系是什么、相互之间的逻辑如何展开等问题。有的学者认为，将违法外国人驱逐出境、限期出境，可不列入行政诉讼受案范围，并认为这符合国际法关于国家在特定情况下可以限令外国人离境，或将他驱逐出境的准则，其中，国家行为的因素起着主要作用。^[1]也有的学者认为，无论从立法意义上讲还是从执法意义上讲，驱逐出境属于一种主管机关的行政行为，从当前国际社会的趋向看，不应当把它扩大到国家行为的高度上去。^[2]事实上，国家行为具有多种含义，出入境管理本身亦包括多个范畴，二者之间的关系有待详加考察而后逐一辨明。正确理解出入境管理与国家行为理论的关系，对出入境管理的法治化和强化相对人权利保护均具有重要意义。

一 国家行为的多义性

法国是最早形成国家行为理论和制度的国家。在我国，国家行为一词系舶来品，最早出现在《中华人民共和国行政诉讼法》中。^[3]其后，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》也先后规定了这一法律术语。^[4]此前我国的法学理论和法律制度并不存在国家行为概念及其相应的法律制度。据笔者考察，迄今为止，国家行为在法学界主要有一般法意义和救济法意义两个层面的理解。

一般法意义上的国家行为，包括立法行为、司法行为、行政行为、军事行为等，即采用国家行为作为立法、司法、行政等行为的统称。我国台湾学者陈新民认为，国家行为除立法、司法及监察外，并非全然属于行政行为之概念。比如，总统权行为（任命政府各部门首长等），又如统治行为（指政府中属于实际政策决定之过程及政党政治之运作等）。^[5]同时，根据国家类似说或者国家视同说，私人（机构）作为政府的代理人而从事政府所委任的特殊任务，其行为也被认为国家行为，具有相应的法律效力。^[6]在国际法上，由于国家的行为需要通过具体的机关、个人或实体加以实施，任何国家机关的行为、行使政府权力要素的个人或实体的行为等都可以归因于国家。这些机关、个人或实体依据国内法赋予的职权所行之事，依据国际法均被视为该国国家行为，其行为违反了国际法，则构成一国的国际不法行为。^[7]因此，在一般法的意义上，国家行为是指所有国家机关的行为及其委托私人（机构、实体）的行为。这是广义上的国家行为。

救济法意义上的国家行为，是为确定法院管辖范围而规定的法律术语或者提出的学说原则。在我国，继《行政诉讼法》出现国家行为概念后，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定，《行政诉讼法》第12条第1项规定的国家行为，“是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”。《香港特别行政区基本法》第19条第3款规定，特别行政区法院“对国防、外交等国家行为无管辖权”。这里，国家行为指的是外交、国防等行为，根据现行法律规定，均不受法院管辖，不属于法院的受案范围。在国际法上，国家行为理论（又称“国家行为学说”“国家行为原则”）是指一国制定的法令或在其领域内实施的官方行为，他国法院不得就其有效性进行审判，从而承认外国国家行为的效力。^[8]国家行为原则最初起源于17世纪英国布拉德诉邦菲尔德案。在该案中，查斯勒公爵认为，谈论英国法官是否有权决定丹麦国王