一 背景

美国现有的移民法制定于1952年，在此后的半个多世纪中历经修补，实施至今。作为美国移民的根本大法，其内容庞杂繁复，不乏过时的法条及与现实脱节的地方。外国人才与投资人移居美国渠道不畅即为一例。当今世界，人才与资金已成为国家间经济领域竞争的关键因素。美国现有移民法无法满足外国企业家人才与投资人移居美国的需要。过去十年，美国政府曾数度试图推进综合移民法改革，但因行政当局、国会与民间均过度强调非法移民合法化等带有强烈政治色彩的问题，皆无果而终。在此背景下，美国移民局试图通过“穿旧鞋、走新路”的办法，期望在现有移民法的框架内疏通企业家和投资人移民的渠道。

2011年10月11日，美国移民局宣布实施一项名为“企业家居民”（Entrepreneurs in Residence，EIR）的计划，旨在为外国企业家及创业者提供一条清晰一致并与现代企业运营环境相符的移民及签证途径。为此，移民局专门成立了“企业家居民工作组”，具体推进政策与法规层面的工作。过去两年多，“企业家居民”计划在修订旧法规、出台新政策、重新阐释现有法律、培训移民局员工等方面均有显著成效。法律法条依旧，但移民局通过重新阐释，在政策和法规层面做出调整，有效拓宽了外国企业家、创业者及投资人的移民和签证途径。比如说，按照旧政策，外国企业家在美国创立公司，作为企业主不能为自己申请H-1B工作签证。“企业家居民”计划取消了这种限制，转而允许企业家在满足某些条件的情况下为自己申请H-1B工作签证。再比如，尽管移民局没有明确将投资移民（EB-5）纳入“企业家居民”的框架，但放松对投资移民的某些限制，使投资移民的数量大幅增长。另外，移民局还借助“企业家居民”计划鼓励外国企业家与创业者通过“国家利益豁免”和“特殊人才”申请永久居民。

二 创业工作签证

H-1B是外国职业劳工使用最多的工作签证，每年名额限制为8.5万份，其中2万份专门发放给在美国获得硕士或硕士以上学历的外国职业劳工。一旦获得名额，外国劳工可最多使用6年。高等教育机构、政府研究机构以及非营利性研究机构为外国职业人士申请H-1B则不受名额限制。美国移民局并未公布以H-1B身份在美国工作的外国劳工总数，但一般估计，近几年大约维持在80万人。雇用H-1B职业工人的大户主要是高等教育、政府研究机构、高科技公司等。

H-1B签证对美国雇主和外国劳工都设立了十分具体的法律标准。简单讲，美国雇主提供的职位必须是一个需要复杂技能的专业职位。专业职位的定义是必须至少大学本科毕业的人才能做。比如说，工程师、药剂师、博士后研究员等，均属于专业职位。而那些只需要低技能的职位，比如清洁工、服务员等则不符合申请H-1B的职位标准。同时，外国劳工的学历和专业必须复合职位的要求。可见，H-1B签证主要是为高技能的外国技术劳工所设。事实上，它既是美国吸引世界技术人才赴美工作的主要签证通道，也是外国留学生毕业实习期满后在美国获得工作身份的主要渠道。

从法律角度讲，美国雇主为外国劳工申请H-1B签证或身份必须证明正常的雇佣关系。因为这种要求，赴美国创业的企业家或在美国大学毕业后留下创业的企业家传统上难以申请到H-1B。比如说，一个电脑专业的硕士毕业生自己成立了一家创业公司，研发一种无线网络技术，并得到了一些投资，即使他的公司做得不错，而且符合H-1B的其他条件，实习期满后，也很难申请到H-1B工作身份。按照移民局以前对法律的解释，一个外国人不能成立一家公司为自己申请H-1B工作身份。显然，这种解释有碍具有企业家天赋的外国学生毕业后留在美国创业，更有碍吸引国外企业家来美国创业。移民局的新政废除了这种对法律的过时解释，转而允许在美的外国留学生及赴美创业的外国企业家通过创办公司为自己申请H-1B签证。但是，这并不意味着移民局取消了H-1B签证申请必须确立雇佣关系的要求。这一法律要求仍然有效，不同的是移民局重新解释了确立雇佣关系的标准。

按照移民局的新解释，一个外国人成立公司为自己申请H-1B签证，可提交证据证明公司是一个独立的实体，有独立的董事会或管理层，并对公司的发起人和所有人具有雇佣或解雇的权力。从另一个角度讲，移民局要求证明公司不是其发起人或所有人的傀儡，不是以为其发起人或所有人