一 前言

全球化彰显了经济、政治、人文环境的差异，世界人口始终处于不断的交流与变动之中，人口的迁徙和流动促使不同地域的居民之间实现了互通有无，加速了各地的繁荣与发展。然而，由于这些人员跨国流动常常会引发许多社会问题，因此，各国为了维护自己的主权安全与社会稳定，都十分重视移民立法以加强对入境外国人的服务与管理。

中国实施改革开放政策后，大量外国人来华从事旅游、留学、投资、经商、就业、科教文卫交流等活动。譬如，浙江省会杭州市近年来接待的入境外国人逐年增长。2013年，在杭州办理临时住宿登记的外国人约70万人次，常住外国人1.3余万人，均居全省第一位；外籍高层次人才、外籍教师、外国留学生数量也居全省第一位。这些来华的外国公民既给我国市场经济发展带来了新机遇，也给中央和地方政府社会服务管理提出了新要求。改革开放的中国需要引进外国资金、技术和人才，同时也离不开依法对来华外国人的服务与管理。

基于2003年10月我国公安部提出的修改出入境管理法建议，有关部门历经近十年的立法调研和多次专家论证；第十一届全国人大常委会终于在2012年6月30日第27次会议上通过了新的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出入境管理法》）。这部新法律将原来中国公民出入境管理、外国人入出境管理和边防检查条例三合一，统一立法，该法于2013年7月1日起施行。同年7月3日，国务院第15次常务会议通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，该条例于2013年9月1日起施行。这两部新出台的法律法规对旧出入境法做了重要修改，是我国目前对来华外国人进行管理的最重要的法律依据。依法做好对外国人的服务管理工作，对上海自贸区建设、深化我国改革开放政策、维持市场经济的稳定增长都具有非常重要的意义。

二 《外国人入境出境管理条例》要点述评

2013年7月3日国务院通过的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》（2013年9月施行，简称《外国人入境出境管理条例》或《条例》），被视为2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》的配套行政法规，该行政法规的颁布是为了补充《出入境管理法》中普通签证的类别。笔者作为我国新《出入境管理法》的立法专家，认为有必要对这部《外国人入境出境管理条例》相关要点进行评述和解读。

（一）与国际社会接轨，增加了签证类别

众所周知，美国移民法规定的非移民签证种类就有18类四十余种。^[1]根据1986年颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》，我国的签证种类分为外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证4类。其中，普通签证基于外国人申请来华定居、工作、学习、访问、旅游、过境、乘务、记者等入境事由，又分为8类，分别为D字签证、Z字签证、X字签证、F字签证、L字签证、G字签证、C字签证、J字签证。^[2]但是，这种简单分类给外国人出入境管理带来操作上的困难，例如，F字签证和L字签证所包括的入境事由太多，实施细则规定F字签证可以发给应邀来中国访问、考察、讲学、经商、进行科技文化交流及短期进修、实习等活动的人员；L字签证可以发给来中国旅游、探亲或者因其他私人事务入境的外籍公民。各国实践证明，涵盖事由范围太宽泛的签证十分不利于外国人入境后的服务与管理。因此，我国的《外国人入境出境管理条例》为了体现精细化服务管理外国人，将普通签证的类别由原来的8类调整为12类。

新出台的《外国人入境出境管理条例》在保留原来的8类签证的基础上，增加了M字、Q字、R字、S字4个类别的签证，同时根据外国人入境停留时间的长短，对J字等4类签证做了进一步的细分并且以阿拉伯数字1和2进行标识，这4类签证中M字签证是从原F字签证中分解出来的，专门颁发给来华从事商业贸易的外国人。从原L字签证中分解出Q1、Q2、S1、S2，则分别颁发给因为家庭团聚、短期探亲、长期私人事务和短期私人事务入境的外国人。^[3]

（二）重视并实施吸引外国人才战略

现行的《外国人入境出境管理条例》的第六条第九款特别增加的R字普通签证是专门颁发给国家所需要的外籍高层次人才和急需紧缺专门人才。外国高层次人才可以申请人才签证，并且最多可获得5年有效期签证。为了更好地吸引外国优秀人才来中国、服务于我国的社会主义市场经济发展，《外