一 上海自贸区在吸引人才方面的SWOT分析

SWOT战略分析法是一种能够比较客观而准确地分析和研究一个地区现实情况的方法^[1]。从整体上看，优势（Strengths，S）及劣势（Weaknesses，W），主要用来分析内部条件。机遇（Opportunities，O）及威胁（Threats，T），主要用来分析外部条件。

上海自贸区吸引人才有四大优势（S）。

一是政府的重视。自贸区建设得到中央和地方政府的高度重视。中央率先在上海设立自贸区，意在使其成为推进中国改革和提高开放型经济水平的“试验田”，^[2]其建设具有国家层面的战略意义。地方政府积极推进自贸区建设，出台了《上海自贸区管理办法》，形成了比较健全的人才引进体制、政策，优化了人才成长环境，初步形成人才聚集效应。特别是上海居住证制度的实践，在人才引进方面发挥了较大作用。

二是开放的制度。上海自贸区建设是以制度创新为着力点，重在提升软实力。由于自贸区是根据本国本地区的法律法规在本国本地区境内设立的区域性经济特区，其贸易方式属于一国或地区境内关外的贸易行为，国家不过多插手干预且不收取或优惠关税。^[3]因此，自贸区在监管理念、贸易的开放度、政策的开放度方面，都将有重大突破。特别是2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议决定，通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》^[4]，在法律适用上给了上海自贸区特殊的法律地位，使其实则享有了“治外法权”。

三是区位的优势。上海位于长三角经济群，金融基础良好，经济辐射范围广，发展空间大。2010年，上海的GDP约占全国GDP总量的7%。2012年，上海口岸外贸货物吞吐量累计达3.6亿吨，同比增长5.9%，上海港继续保持货物和集装箱吞吐量世界第一大港地位。同年，外高桥港区完成1536万标准箱，连续八年蝉联全国国际船舶吞吐量最高的港区。^[5]

四是文化的吸引力。自贸区附属于上海，具有海派文化吸引力，国际化程度较高。截至2008年，上海的外国常住人口已达15.21万人，主要来自日本、韩国、美国、新加坡、德国、加拿大、法国、澳大利亚和英国等国家。同时，本市居民和外国人、港澳台胞结婚的数量呈上升趋势，2008年达2626对。2008年本市来沪流动人口数达到642.27万人，其中半年及以上常住人口为517.42万人，约占上海常住人口的1/3。^[6]到2012年底，上海市常住外国人共17.3万余人，同比增加6.7%，占全国1/4。上海目前共有境外人员聚居区76个。2012年，上海全市公安出入境管理部门共签发各类中国公民出入境证件261.8万证次，同比增加5.8%；与2007年的131.9万证次相比，平均年增长率达到17%。^[7]

上海自贸区吸引人才的劣势（W）：城市面积不大，环境污染严重，自贸区处在城市非中心地带，优质公共服务资源不足。

上海自贸区吸引人才的机遇（O）：赶上国家深化改革开放的大机遇，大力发展金融业和航运业，上海自贸区是中国发展战略的一个重要部分，具有发展的机遇。上海自贸区将对服务业产生不小的吸引力；具有市场机会。人才市场方面，中外合资人才中介机构外资最高股权比例由50%上升至70%；允许港澳服务提供者设立独资人才中介机构；外资人才中介机构最低注册资本金要求降低。教育培训方面，允许举办中外合作经营性教育培训机构；允许举办中外合作经营型技能培训机构。医疗服务方面，允许设立外商独资医疗机构^[8]；试点设立外资专业健康医疗保险机构。

威胁（T）：实施优惠政策、开放的制度的成本高，在初始阶段成本可能会超过地方政府的承载能力（见表1）。

表1 上海自贸区吸引人才的SWOT分析表

续表

从以上分析可以看出：上海自贸区的巨大优势在于制度创新，上海为了引进国内外人才、促进当地经济文化发展，从21世纪初开始户籍改革，推行居住证制度，在不改变户籍和国籍的前提下，按类别给予不同持证人最大的优惠和待遇，该制度实践十多年，在引进国内外人才方面已经发挥重大的作用。

二 上海居住证制度的现状与特点

（一）2002年的《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》^[9]

2002年的规定属于人才居住证立法，共6章34条。分别从立法目的、适用对象、管理部门、居住证制度、居住证载明内容、居住证的有效期限、居住证的功能、发证机关、居住证信息系统、居住证申领提出、申请材料、申