引言

一国技术移民政策和项目的制定，首先需要考虑的是其职能。通常，最主要的职能表现在缓解本国劳动力市场短缺的现状，即通过制定合理的移民政策和建设成熟的移民体系，引进海外劳动力，达到最大限度调控劳动力市场供给和需求关系的目的。如何利用移民来平衡劳动力市场不仅是中国亟待解决的问题，也是全球各发达国家和新兴国家一直以来所面临的问题。对高技能和低技能劳动力均有需求的各国劳动力市场，成熟稳定的移民体系体现在能够配合调控劳动力市场中的一级市场（高级人才市场）和二级市场（中低级人才市场），以及适应日益多变的经济环境：在不影响本国劳动力就业的情况下，一方面有效地吸收短缺和高级人才以填补一级劳动力市场对高技能人才的需求；另一方面制定特殊的移民项目用以控制非常规移民在二级劳动力市场的发展。本文就劳动力的一级市场，通过讨论欧盟及其成员国关于居留许可和工作许可的政策，以及户籍改革中所实行的积分制度，来探讨中国在建设技术移民制度过程中可能借鉴的经验。

一 移民趋势与劳动力市场

在全球一体化的国际环境下，世界各国都在为吸引更多国际性的人才而做努力，这使人才的跨国流动愈发显著。截至2010年，全球的移民总数为2.14亿人，占全球总人口数的3.1%。美国毫无疑问是第一大移民输入国，有超过4000万人的移民人口，紧随其后的是俄罗斯和德国，均有超过1000万人的移民。按照移民人口对本国人口的百分比折算，卡塔尔拥有高达86.5%的移民，而新加坡移民的总数占总人口的百分比也超过了40%。^[1]移民输出大国前三位为俄罗斯、墨西哥、印度。中国也属于移民输出大国之列。

国际劳动力的流动只会越来越频繁，而“技能错配”和劳动力供需矛盾却是各国劳动力市场共同面临的问题。技能和技术，作为人力资源中的重要组成部分，是劳动力市场判断人才最为关键的元素。“技能错配”通常表现为技术需求和供给的不平衡以及人才的短缺。^[2]劳动力的供需不平衡则表现在发达国家的劳动力短缺与发展中国家的劳动力过剩的矛盾。到2020年，发展中国家的劳动力将持续增加至24亿人，而发达国家的劳动力将停留在6亿人左右。^[3]如何积极地利用全球的人才资源库，解决本国劳动力市场对人才的需求，成为各国制定移民政策的主要目的。

据国家统计局第六次人口普查，在我国境内居住的外国人总人口数将近60万人。对13亿人的人口大国来说，我国的来华移民数量几乎可以忽略不计，而我国同时又是移民输出大国，因此造成了移民率为负数-0.33%。来华的移民尽管以亚洲移民为主，但是，欧美就业移民以及海外留学生的比重也呈逐年上升趋势。^[4]世界银行的数据显示，2011年，中国入境人数达到了2711万人，成为主要移民目的国。为了适应来华移民的总量持续扩大的趋势，公安部和外交部在2004年联合发布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》及《实施规定》，从此建立了外国人永久居留制度。截至2011年底，我国批准的外国人永久居留证仅为4752人，外国人才的引进进展缓慢，不能及时补充协调国内劳动力市场缺乏各类技术人才的状况。我国的劳动力市场面临诸多问题，但与欧盟的劳动力市场相比，两者在多方面有着类似的挑战：两者都面临着老龄化社会给劳动力供给带来的冲击，技能的发展和匹配问题，还有高端技术人才的缺乏。^[5]下文即描述欧盟及其成员国如何通过制定居留和工作许可的移民政策来吸引人才的。

二 欧盟及其成员国关于居留和工作许可的移民政策

在技术移民政策中，主要的两类模型为人力资源模型和雇主驱动模型，即以政府需求和市场需求为主导的模型。目前，多国的移民政策倾向于两者的结合。欧盟及其28位成员国的技术移民政策偏向于采纳以需求为主的雇主驱动模型（担保型技术移民，劳动力市场测试和配额制），但有少数国家也运用了人力资源模型（积分制和职业清单）。

欧盟分割的人才市场、各国移民政策的不统一，阻碍了第三方国家人才在欧盟境内的流动，使欧盟在人才引进方面的水平远远落后于传统移民国家。在认识到了人口的老龄化和专业技术人才的匮乏将会极度削弱欧洲人才的竞争力，契合“里斯本战略”中关于发展知识经济和增强欧盟经济竞争力的要求后，欧盟委员会在2005年推出了“合法移民政策计划”（P