一 社区治理思想的历史演变

随着计划经济时代的结束，“单位制”开始向“社区制”转变。社区既是社会生活的基本平台，又是社会治理的神经末梢，对社会变革的感受最为深切。社区治理是当下社会治理的重要基础。

“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Tonnies，F.）。他在 1887年出版的《社区与社会》一书中，首先提出了 Gemeinschaft 这一概念，然后进一步将Gemeinschaft 与 Gesellschaft 进行对比分析，指出前者是由亲族血缘关系而结成的社会联合，在这种联合中，情感的、自然的意志占优势，个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制；与此对应，他将由人们的契约关系和“理性的”意志所形成的联合称为“社会”^[1]。其后，美国社会学家 C.P.罗密斯（C.P.loomis）将 Gemeinschaft 英译为 Community，含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着，美国社会学家 R.E.帕克（Rorber E.Park）等人又赋予了它地域性的含义。他将 Community 定义为：“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。1933年，包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时，将 Community 译成中文“社区”^[2]。无论哪一种表述，“社区”都传递出“共同体”追求。

社区治理思想源于治理理论，在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在报告中指出，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使不同的或相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程^[3]。社区治理就是国家和社会组织对社区公共事务的管理活动，通过政府与社区组织、居民的共同努力，改善社区环境，提高社区居民生活质量，促进社区经济发展。在这里，社区治理强调国家和社会之间的良好合作，社区治理离不开国家，更离不开社会。其主体由单一的政府转变为政府、社区组织、其他非营利组织、居民等多元行动者。各主体因掌握的资源不同，彼此间在协商、合作、碰撞过程中共同为社区建设贡献力量。

社区治理是一个动态的过程，在这个动态的过程中，国家与社会这两种力量此消彼长，相互依存。而现代的、高度自治的社会治理模式应在弱政府-强社会的背景下产生，这种模式有待于公民参与意识的增强和政府控制能力的主动削弱。

1991年5月，民政部提出基层组织要抓好“社区建设”。这也是我国首次提出要开展“社区建设”，社区建设的大幕也就此拉开。我国社区建设已经经历了二十余个春秋。二十几年的探索在使我国社区建设取得巨大成就的同时，也为我国社区治理积累了宝贵的经验。在过往二十年的发展中，我国城市社区建设经历了“三轮改革”，形成了“四种模式”。只有理顺我国城市社区治理的发展脉络，明确各种治理模式的利弊得失，才有机会站在时代的节点上，立足本土社会特征，做出正确的选择，进而形成我国城市社区治理的新思路。

我国城市社区建设改革发轫于20世纪90年代，经历了由“行政主导模式”向“政府分权与社区自治模式”“社区工作站模式”的转变，分别形成了“上海模式”“沈阳、武汉模式”和“盐田模式”。

我国城市社区建设的第一轮改革形成“行政主导模式”，以上海市为代表。1995年，上海市提出将社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制紧密结合在一起。“上海模式”将街道直接定义为社区，在这一过程中，不仅将社区的边界与街道的边界重合，更重要的是，社区拥有了国家派出机关的力量。这一模式同时强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展各项社区事务，从而构建以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。但此模式的弊端是政府干预力量过于强大，压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长。我国城市社区改革实际上可以视为“国家-社会”两股力量进行不断博弈的过程。两股力量此消彼长，但整体上是一个国家力量不断减轻，政府不断放权，社会力量日渐强大，在社区治理中发挥越来越大作用的趋势。“上海模式”具有它的时代烙印，是强政府时代我国社区建设的典范。

我国城市社区第二轮改革形成了“政府分权与社区自治模式”，以沈阳和武汉为代表。“沈阳模