一 中国城市社区基层管理体制的演变：从单位制、街居制到社区制

我国基层社会管理体制受早熟的官僚制度的影响，早在春秋战国时期就形成了基层社会管理组织的雏形，在秦汉时期已基本建立政府管理与地方自治的基层单元。由于当时受频繁征战和社会控制的需要，早期的基层管理制度具有极强的军事色彩。如早期的什伍制，就体现了控制人口流动和适应战争需要的典型特色。这种早熟的官僚体制和对基层社会的控制体系一经形成便连绵不绝，后期沿用的乡亭里制、三长制、里保邻制、都保制、里甲制等形式，尽管形式名称上有许多区别，但国家自上而下渗入基层社会进行控制管理的行政文化传统被完整地继承下来，甚至到国民党统治时期都继续沿用传统保甲制进行基层控制管理。

新中国成立后，一些城市通过建立街委员会、闾委员会等基层管理机构，组织防护队、防盗队和居民组等各种群众性组织，实现对基层社会的管理。1949年10月23日在浙江省杭州市金钗袋巷成立的上羊市街居委会成为新中国首个居民委员会，到1956年全国各地城市普遍建立居民委员会。为了有效统筹基层社会管理和政府部门行政职能的发挥，新中国成立初期各地又逐步成立街道办事处。1954年全国人大常委会正式发布《城市街道办事处组织条例》，规定“市辖区、不设区的市人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”可以发现，街道办事处是在政府基层管理体制形成过程中具有临时性、权宜性的制度安排，“派出机关”是指获得了政府授权，可以代表设立机构处理行政事务，而自身又不具备行政主体地位的代表机构。这种模糊的身份界定，为以后围绕街道办事处功能和地位的种种争议埋下了伏笔。

从管理空间上进行行政任务划分的街道办事处和新中国成立后形成的单位制，在理论上构建了一个无缝隙的社会管理体系。随着改革开放后单位制的逐渐解体，各种社会事务开始大量交由街道办事处管辖，原有主要发挥“管理”而不是“服务”职能的街道办事处面临很大的转型压力。1987年民政部倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务，社区概念初次进入中国政府管理进程。在随后的几年，社区服务的概念在政府层面得到稳步的推广：1991年，时任民政部部长的崔乃夫提出了“城市基层组织建设应抓好社区建设”的主张，还指出了“在企业转换经营机制和政府转变职能的前提下建立‘小政府，大社会’的国家模式是我国政治体制改革的方向”这一影响深远的改革目标。1999年民政部制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。进入新世纪，社区制的推行受到了更大的重视。2000年11月，中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进社区建设的意见〉的通知》标志着多年的社区建设试验阶段结束，社区制将在全国得到正式的推广。2002年在党的十六大报告中，江泽民明确提出健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社区。

我国基层管理体制的这种历史性变革被学术界概括为从“街居制”到“社区制”的转型。街道办事处的存在是历史和社会条件的产物，其体现的是国家对整个社会包括社区进行统管的模式，突出表现为党政不分、政企不分、政社不分，这种体制在集权式低度分化的社会结构条件下，可以通过有限社会福利和无限社会控制压力的方式构建起来，对所有社会事务和社会活动全面插手。但这种体制在社会转型过程中受到越来越多的挑战，特别是2009年6月第十一届全国人大常委会废止实施了50多年的《城市街道办事处组织条例》后，对街道办事处进行系统反思批评的声音日渐增加。有研究者将街道办事处存在的问题归结为以下七个方面：①机构臃肿但行政效率低下；②资源重复配置，财政浪费现象突出；③截留人财物，导致社区资源缺乏；④管理层级过多过滤基层声音，影响政府决策；⑤政企一体化导致服务色彩淡薄；⑥疲于应对上级政府工作考核，难以履行社会管理职责；⑦法律地位不明