一 引言

在经济社会发展和人口政策共同推动下，中国经历了快速的人口转变，生育率已经下降并长期保持在很低的水平（1.4）。结果是人口年龄结构发生巨大的变化，2010年15～59岁劳动年龄人口已经达到峰值，此后逐年减少。与此同时，老龄化速度加快。即使已经开始进行的适度人口政策调整，也不会大幅度改变人口年龄结构的变化趋势。

根据政策模拟，到2030年，在人口政策不变的情形下，老龄化水平（60岁及以上人口比重）将达到25.4%；在实行单独二孩政策情形下（自2014年开始的小幅政策调整），老龄化水平达到24.2%；在普遍二孩政策情形下（预计数年后实施），老龄化水平达到22.8%（中国发展研究基金会，2012）。可见，中国的快速人口老龄化趋势是不可避免的，也是不可逆转的。除此之外，中国的人口转变有其特征。国际比较表明，1970年以后，中国的人口老龄化速度开始超过其他发展中国家，2010年后开始逼近发达国家。毫无疑问，中国的人口老龄化水平将很快追上或超过发达国家。

不论用何种标准衡量，中国仍然是一个发展中国家。例如，基于人均GDP，世界银行将全部国家分为低收入国家、中低收入国家、中高收入国家和高收入国家。根据该标准，中国属于中高收入国家——仍处于发展中国家的行列。2010年，中高收入国家65岁及以上人口比例为7.7%，中国的这一比例为9.4%。中国更高的老年人口比例显示了其人口转变的独特性，我们称之为“未富先老”。

人口老龄化对养老保险提出巨大的挑战。应对这个挑战，也作为体制改革的一个重要目标，自20世纪90年代以来中国与社会养老保险相关的制度建设进展迅速，取得显著的成绩。按照地域、人群和保障内容，迄今已经形成了与社会养老保险相关的六个板块，分别为：①城镇职工养老保险制度；②城镇职工医疗保险制度；③城镇居民社会养老保险制度；④城镇居民医疗保险制度；⑤新型农村居民养老保险制度；⑥新型农村合作医疗保险制度。

随着这六个板块的建立，中国基本实现了从单位养老保险（城市）和家庭养老（农村）向社会养老保险的制度转变，并且从制度上实现了对人口的全面覆盖。然而，由于制度和历史遗留、未富先老特征以及制度设计本身的缺陷，中国养老保障制度仍然面临着各种问题和挑战。本文将简述六个板块的形成、基本设计和运行现状，揭示其财务上和制度设计方面面临的可持续性挑战，介绍相关政策讨论和政策趋势，提出政策建议。

二 中国城镇养老和医疗保障现状

形成目前格局的中国社会保障体系，是从1990年末起步建立的，因此大体上以1997年为转折点。此前，城镇职工的养老保险和医疗保险主要是由企业承担，没有就业的城镇居民则没有保险。农村居民主要以家庭养老为主，基本上没有医疗保险。随着国有企业在宏观经济低谷和亚洲金融危机时期遭遇严峻的经营困难，大批职工下岗失业，作为积极就业政策的一个组成部分，职工养老保险和医疗保险制度开始建立。

1997年国务院正式提出建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障体系。全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。1990～2012年，参加城镇职工基本养老保险的人数从6166万人上升到3.04亿人。其中，参保在职职工数量由5201万人上升到2.3亿人，增长了3.4倍；参保离退休人员数量由965万人增长到7446万人，增长了6.7倍。2013年，参加城镇职工基本养老保险的人数达到3.22亿人。

但是，由于统筹账户和个人账户混账管理和使用，个人账户一直是空账。2001年，着眼于解决养老保险制度改革中的转轨成本问题，即试图同时解决养老保险问题中的新人、中人和老人的问题，并形成多支柱式的养老保险体系。重点是缩小个人账户规模，由空账变为实账。试点方案调整了个人账户规模，把个人账户的规模从相当于个人工资的11%降为8%，将个人缴费比例从平均5%提高到8%，个人账户完全由个人缴费形成。原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。该试点从辽宁开始，随后扩大到东北三省及其他一些省份。

大体在同一时期，国务院规定城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗