生育保险是社会保险的重要组成部分之一，它是国家和社会为女性劳动者因怀孕和生育子女而暂时丧失劳动能力、失去正常工资收入来源时，提供收入补偿、医疗服务和生育休假的一项社会保障制度。因此，从生育保险的保险标的而言，生育保险是一个“一手托两命”的“重”险，不仅关系着生育妇女的健康和就业，而且关系着下一代的繁衍和健康。但是从现实来看，生育保险却并没有得到应有的重视，这从我国生育保险立法的进程和立法层次就可看出，如直到1994年12月劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行），我国才有了全国统一的生育保险制度。相比而言，养老、医疗、失业等保险都早已经由国务院颁布了相应的立法条例，在全国范围内形成了统一的制度。

党的十八届四中全会，首次以“依法治国”为主题，确认和强调了依法治国的重要性和目标。因此，研究相对落后的生育保险立法，明确其与发达国家的差距，为进一步的生育保险立法改革就非常有意义。

一 北京市生育保险制度现状及存在问题

（一）北京市生育保险制度的现状

北京的生育保险制度经历了由新中国成立初期的社会生育保险到“文化大革命”时期的企业生育保险，又到改革开放后现代社会生育保险制度的转变过程。但北京直到2005年7月1日才开始实施《北京市企业职工生育保险规定》，建立了适应市场经济体制的现代生育社会保险制度，与其他省份相比在立法时间上明显滞后。

北京市现行的生育保险制度，主要依据是《北京市企业职工生育保险规定》（2005北京市人民政府令第154号）、《关于进一步完善企业职工生育保险有关问题的通知》（京人社办发〔2009〕54号）、《关于调整本市职工生育保险政策有关问题的通知》（京人社医发〔2011〕334号）。其中2009年的通知是对生育保险待遇水平及享受条件的进一步细化和补充，而2011年的通知则是北京市自2005年颁布《北京市企业职工生育保险规定》后对其首次进行的改革。改革后的北京市生育保险制度，最大的亮点在于覆盖范围的扩大，彻底打破了劳动者户籍和用人单位性质的壁垒（2005年《北京市企业职工生育保险规定》规定只有本市行政区域内的城镇各类企业和与之形成劳动关系的具有本市常住户口的职工才能参加生育社会保险）。

根据国家统计局公布的数据，与2011年末北京市有395.30万人参加生育保险相比，2012年末参加生育保险的人数达到844.69万人，增加了一倍多，享受生育保险待遇的人数也由2011年的14.91万人增加至27.95万人，同时生育保险基金的收入、支出也出现了一倍以上的增加。这充分说明改革后的生育保险惠及了更大的群体。

（二）北京市生育保险制度的问题

尽管北京市新型生育保险制度改革起步较晚，但在实践中却大胆改革，在覆盖面和制度的完备性、可操作性方面取得了很大的进步，但同时也仍然存在许多问题。

覆盖范围狭窄。尽管从2012年起，北京市生育保险制度的覆盖范围打破了用人单位性质和劳动者户籍壁垒，但是仍有一些应该享受生育保险的群体被排除在外，如处于生育年龄的灵活就业、失业、无业、农村女性。

生育待遇偏低。主要体现在生育津贴和产假两方面。目前生育津贴的计算方式是职工所在用人单位月缴费平均工资除以30再乘以产假天数，与改革前用女职工生育当月缴费基数除以30再乘以产假天数相比，起到了很好的限高提低的作用，有利于促进生育保险待遇的公平性，但是国家法定的月计薪天数为21.75天，如果假定女职工在生育期间视为其正常提供了劳动，那么计算产假工资时应该是除以21.75，除以30直接导致女职工生育期间产假工资的降低。2012年的《女职工劳动保护特别规定》，将产假由原来的90天调整为98天，尽管进一步与国际接轨，但是与西方发达国家相比，仍然存在很大的差距。

没有体现男性权利。目前生育保险制度中与男性有关的只有两个地方，一是晚育的奖励假可以选择由男性来休，二是男性有陪产假，但由于法律中没有明确和强制性的规定，而是用人单位根据情况而定，一般是3～10天，也有很多用人单位根本就没有男性陪产假。

生育保险基金使用效率不高。截至2012年底，全国生育保险基金滚动结余427.6亿元，北京市滚动结余335.07亿元，结余量每年都保持近100亿元的增长。这与我国生育保险基金“收支平衡，略有结余”的收缴原则明