一 地下管线进入快速发展阶段

地下管线是城市发展不可或缺的“生命线”。随着我国城镇化进程的不断推进，城市地下管线的建设规模不断加大，管理水平也在不断提高，已经进入快速发展时期。根据统计数据，2013年底，全国四类市政地下管线长度已超过172万公里（包括城市供水、排水、供气、供热在内），是1990年管线总长的9.55倍，且每年以约10万公里的速度不断增长。2001～2011年，全国四类地下管线总长度及总密度增长较为稳定，年平均增长率分别为9.84%和3.71%^[1]（参见图1）。北京市四类市政地下管线长度已达到7.8万公里，在全国四类市政地下管线总长度中的占比达到4.53%^[2]。北京市容市政管委会统计数据显示，2014年不包括人防在内的北京市地下管线分为7大类、12小类，总长度为13.2万公里。

图1 四类地下管线长度与密度年增长率

二 地下管线安全形势异常严峻

城市化进程在促进地下管线快速发展的同时，也使得城市运行中的不安全因素变得更加复杂。近年来，地下管线承载能力和运行安全等方面的问题越来越突出，管线事故时有发生。如2010年7月28日上午，南京市栖霞区已废弃的丙烯管道被挖断导致丙烯泄漏爆炸；2011年3月12日，长春市发生燃气泄漏爆炸；2012年7月31日，杭州市一根直径600毫米的自来水管爆裂；2012年11月14日，长春市一直径800毫米供热管线发生爆裂；2013年11月22日，青岛中石化东黄输油管道泄漏爆炸；北京市连续几年因暴雨引发了城市排水不畅，导致城市交通几度瘫痪。频繁发生的管线事故严重影响着城市的稳定运行和人民群众的生命财产安全，使得社会各界对城市地下管线的安全问题越来越关注。

城市地下管线的建设规模和发展水平，反映了城市的综合承载能力，其运行是否安全，不仅体现了城镇化建设质量，而且直接关系到城镇全体居民的切身利益，在城市管理中的重要性不容忽视。但是，从地下管线实际运行与管理的情况看，一些城市政府对地下管线的重要性以及运行管理中可能出现的各种问题认识不足、重视不够，普遍存在着重视投资建设、轻视管理维护；重视地上建设轻视地下管线的现象。长期以来，受传统观念和传统的管线管理体制的影响，城市地下管线无论是建设规模和质量，还是运行管理水平都难以满足城市发展的需要，存在着基本情况不清、安全事故频发、道路挖掘频繁、防灾能力薄弱、空间资源紧张、管理体制复杂以及法规标准不健全等问题^[3]。

1.“马路拉链”现象严重

“马路拉链”指道路挖了填、填了挖的现象。目前该现象已经成为各大城市存在的通病，不仅浪费了公共资源，而且影响了公众的出行和公共安全。“马路拉链”现象产生的直接原因是城市缺乏规划，各管理部门缺乏协调，导致了道路建设和管线建设的不一致和不协调。

2.外力破坏事故时有发生

近年来，城市自来水管道、天然气管道、通信线路、地下电缆等“城市生命线”被外力破坏的事故时有发生，施工破坏是主要外力之一，给城市发展和居民生活造成诸多困扰，损失严重。2014年5月至9月份，北京市连续发生21起因施工破坏燃气管线的生产安全事故，直接经济损失达百万元^[4]。施工现场外力破坏地下管线的原因主要有两个方面，一是地下管线现状资料不全、不准，导致施工单位缺乏依据；二是施工单位及人员缺乏专业培训，野蛮施工。

3.管线隐患进入高发期，隐患类型复杂

多年来城市建设与管理中一直存在着地上重于地下、建设重于管理、数量重于质量的现象，城市发展存在许多不安全的隐患。随着城市化进程加快，不安全因素有所增加，使得地下管线进入隐患高发期。且地下管线安全隐患类型复杂、隐蔽性强、潜伏周期长、治理难度大，地下管线安全管理工作面临严峻挑战。

三 行业管理职能作用发挥不足

城市地下管线的管理体制复杂，交叉存在着三种管理体系：职能管理、行业管理和权属管理^[5]。

地下管线领域涵盖供水、排水、燃气、供热、电力、电信、能源等多行业。行业管理是地下管线管理体系的重要组成部分，大体上分三个层次：政府主要从政策层面引导全行业的发展；中间层次主要是行业协会等中介组织传达政府与企业之间的各种讯息；企业则是行业管理的落脚点^[6]。充分发挥行业管理作用，可以将政府、中介和企业三个层次紧密结合，分别落实地下管线监管责任。

行业管理工作主要