东京作为世界城市经历过由环境污染到生态治理的过程。“二战”后，东京经济进入高速增长期，工业发展和能源高强度消耗带来了严重的环境污染问题，公害病事件接连不断，从东京、大阪等大城市到乡村皆受到污染侵害。东京各级政府加强生态文明建设与体制改革，将生态文明建设作为重要发展战略，建立综合型、跨部门的生态文明建设体制，采取有效的政策措施和技术创新手段治理环境污染，以严格制度、综合管理、强力执行和有效监督，助推东京生态文明建设和环境治理，构建绿色低碳的城市环境。东京生态文明建设与体制改革的经验值得北京借鉴。

一 由被动防治到低碳社会：东京生态文明建设的四个阶段

东京生态文明建设是伴随城市环境污染的日益严重所推动的。东京随着钢铁、汽车、煤炭、电力等产业发展与能源消耗和高碳排放，东京大气污染非常严重，制约市民的生活与生产空间。随后东京由被动向主动、由防止到治理、由单一环境保护到经济发展并重、由可持续发展优先到低碳社会的全面转变，先后经历了四个阶段^[1]。

（一）公害频发与防治控制阶段

20世纪五六十年代，东京工业发展迅速，钢铁、汽车、煤炭等产业进入高增长、高排放阶段，氮氧化物和碳氢化合物等污染物排放量日趋增长。20世纪50年代初，京滨、中京、阪神、北九州等四大核心工业带受到大气环境、水体、土壤、城市噪声等城市病问题的困扰。20世纪60年代，东京产生严重的光化学烟雾现象，引发城市环境不断恶化，经济损失与日俱增，市民抱怨很多，引发对城市环境污染问题和生态建设问题的反思和高度重视。早在1949年，东京出台《东京都工厂公害防止条例》，明确规定新建项目的申报手续，对污染型工厂出台责令改造升级等政策措施。20世纪60年代，日本先后出台了《煤烟排放控制有关法律》《公害对策基本法》等，为东京加强对环境公害问题的处理、防止控制提供了必要的法律依据。同时，东京结合自身城市发展的需要，于20世纪60年代末制定了《东京都公害控制条例》，加强对污染物排放总量的控制。到了20世纪70年代初，东京都成立了公害防止与控制的行政机构，即东京公害局，专门的组织机构处理城市公害事件及其防止与控制问题，为东京治理环境发挥了基础性作用。

（二）环境保护与经济并重阶段

1980年，东京不断积累前期城市环境治理的基本经验，并不断提高市民的环保意识，从单一注重经济建设，转变到环境保护与经济发展同步发展的并重阶段，认为经济建设与环境保护都不能放松，经济建设不能以破坏环境为代价。东京环境保护与经济发展的同步推进，要重视经济发展过程中，由源头预防、末端治理、综合保护的全方位推进生态文明建设，重视环保标准制定和实施，重视环境保护的全面推进。在20世纪80年代，东京都公害局升为环境保护局，而不再局限于公害事件，将城市所有环境问题的治理与防护均纳入环境保护局的职能范围，重视对经济发展各个环节和阶段的监督、评价与管理，制定《东京都环境影响评价条例》，对各类经济建设项目进行环境影响评价，提高环境保护的实操性和有效性。东京还制定《东京都环境管理规划》，在环境战略规划的高度提高环境治理水平，促进城市环境保护与经济发展的并重和统一协调。

（三）持续发展与主动治理阶段

20世纪90年代，东京都政府从经济发展与环境保护并重转变为可持续发展优先、主动治理的生态文明建设阶段。东京政府完善了城市环境保护与生态文明建设的法律体系。东京政府为促进经济可持续发展和生态文明建设，制定了可持续发展优先的多项规划，如《东京绿地规划》等专项环境规划相继制定，鼓励企业加强环境和生态文明技术创新，依托法律和技术的综合手段实现了可持续发展，主动治理生态环境问题。

（四）环境革命与低碳城市阶段

21世纪以来，东京都政府主动实施环境革命，建设低能耗、低碳排放型城市。东京都政府采取限车节能，严控汽车尾气排放，积极发展节能环保汽车，促进城市环境革命，打造低碳型城市。2002年，东京都政府制定了《新东京都环境基本计划》，拉开了建设低碳社会、低碳城市的序幕。2006年颁布《东京都新战略进程》，2007年颁布《东京都大气变化对策方针》，提出削减二氧化碳气体排放的具体实施策略，鼓励企业和高校积极