场外交易市场是相对于集中交易市场（证券交易所）的概念，一般是指交易所之外进行的证券或金融衍生品交易的市场，其可以是有形市场，也可以是无形市场。我国场外交易市场经历从20世纪80年代萌芽到迅速发展，再到90年代末被限制、禁止，最后在21世纪初又逐步恢复发展的阶段，其间场外交易市场一直徘徊在合法与非法之间。2005年10月27日新修订的《中华人民共和国证券法》第39条规定：“依法公开发行的股票、公司债券及其他证券，应当在依法设立的证券交易所上市交易或者在国务院批准的其他证券交易场所转让。”第一次从法律上充分肯定了场外交易市场的合法性地位，其作为多层次资本市场有机组成部分日益受到人们的重视，特别是2009年10月创业板推出之后，构建中国场外交易市场就更显得日益迫切。2010年10月18日中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出：“加快多层次资本市场体系建设，显著提高直接融资比重”，“稳步发展场外交易市场”。这也是中共中央文件首次提到场外交易市场，场外交易市场建设成为当前完善我国多层次资本市场体系建设的目标任务和工作重心。为避免我国场外交易市场重蹈历史覆辙，维护我国金融体系的稳定，建立我国场外交易监管制度势在必行。但目前学术界和官方关于构建中国场外交易市场监管模式的认识不一、选择各异。笔者不揣浅陋，就中国场外交易市场的监管模式^[1]谈谈自己的认识，以就教于学者专家，以期推动我国场外交易市场体系的建设。

一 证券市场的发展路径与场外交易监管模式的选择

借用制度经济学的概念，从证券市场的发展历史看，证券市场体系的生成和发展存在两种不同的路径：一种是自然生成型，另一种是政府推动型。对于西方证券市场发达国家而言，其属于前一种路径。从历史上看，场外交易市场是证券交易市场的最初形态，其产生适应市场的发展客观需求，由此形成了对场外交易市场以自律监管为主的监管模式。而一些后发的、新兴证券市场国家多采取后一种发展路径，即证券市场是在政府推动下建立和发展起来的，从而形成对证券市场政府集中统一的监管模式。我国证券市场发展无疑选择了后一种路径，一方面是由于我国过去长期实行计划经济体制，存在路径依赖的历史惯性，另一方面是政府推动（更准确地说是政策推动）更有利于推动我国证券市场快速发展，使我国证券市场在短短20年走完西方发达国家100多年的历史，形成了政府主导型的监管模式。回顾中国证券市场20多年的发展历史，以1998年为界，前一段各地政府积极参与本地区证券市场建设，实际上是地方政府（特别是上海市政府和深圳市政府）主导中国证券市场的发展，由此形成深沪两市本地上市公司数量居多的格局，后一段随着中央政府收回对上海证券交易所和深圳证券交易所的监管权，特别是1998年《证券法》的颁布，由此形成了以中央政府（中国证监会）为主导的集中统一证券市场监管模式，这与当时我国《证券法》所确定的单一资本市场（只承认场内交易市场的合法性）是相匹配的，地方政府完全被排除在监管之外。但是随着2005年《证券法》的修改，我国确立了建立多层次资本市场的建设目标，场外交易市场建设再次提上议事日程，原有的证券市场集中统一监管模式能否适应这一证券市场目标开始受到学界的质疑。同时，基于相关金融法律的规定，我国金融监管模式采用分业经营和分业监管的监管模式，以证券市场为例，在中央政府一级设立证监会，在地方一级设立其派出机构——证监局或特派办，直接对辖区内证券期货机构及上市公司进行监管，甚至为摆脱地方政府的影响，设立了跨行政区域的监管机构，如原天津证管办负责对除北京之外的整个华北地区（天津、山西、河北和内蒙古等地）的证券市场监管，实行自上而下的纵向线性监管，地方政府基本被排除在金融监管之外。但现实中，人们逐渐认识到，依靠单一中央政府集中统一监管，无法解决全部金融监管问题。因此，从2000年以后，各地政府纷纷开始设立金融工作办公室（简称金融办），成为事实上的地方金融监管机构，到2009年底，全国有26个省市成立了金融办，全国283个地级以上的城市中有222个成立了金融办，还有很多的县一级、县市级别的也成立了