场外交易市场，又称柜台交易市场或店头市场，是指在证券交易所以外进行证券买卖的市场。它与场内交易市场共同构成了一国的资本市场。我国场外交易市场的发展早于场内交易市场，早在20世纪80年代，随着一些股份制企业对股票交易需求的产生，地方性的场外交易市场开始出现。然而，场外交易市场的发展进程却远不及场内交易市场，多层次资本市场体系就像一个教育体系，主板是大学，创业板是中学，场外市场好比小学。小学、中学、大学是呈金字塔形的。我国资本市场的实际情况是在小学尚未建立的情况下，就建立了大学和中学，但这一小学才是中小企业融资真正的主战场。^[1]我国正在实行自主创新的发展战略，但一大批中小企业特别是科技型企业，由于规模小，科技开发周期长、风险大而难以获得资金的有效支持，推动场外交易市场的发展刚好可以解决中小企业融资困难的难题。^[2]与企业融资相关的《证券法》确立的公司股票发行融资功能与上市交易投机退出功能的混淆，以及发行和上市联动机制给资本市场带来了灾难。地方性场外交易市场需要定位在为企业融资服务的交易上，实现企业发行融资与进场交易的分离。只有在明确场外交易市场功能定位的基础上，才能制定出具有针对性的制度，更好地推动场外交易市场的发展。

一 我国场外交易市场的发展及困难

（一）场外交易市场的发展轨迹

现阶段，我国的场外交易市场主要包括代办股份转让系统、地方产权交易市场和专门股权转让市场。

代办股份转让系统是一个以证券公司及相关当事人的契约为基础，依托证券交易所和中央登记公司的技术系统和证券公司的服务网络，以代理买卖挂牌公司股份为核心业务的股份转让平台。20世纪90年代，中央政府主管部门批准设立了法人股交易市场，即STAQ系统和NET系统。两网系统都是以交易上市的法人股为主，在开通初期，法人股市场繁荣，上海、深圳市场大量资金流到法人股市场。在高利润的诱导下，投资者由以法人单位为主转向了以个人投资者为主，法人股市场中的风险日益加大。1999年9月9日，为整合中国证券市场多头管理，防范亚洲金融危机影响，“两网”被关闭。^[3]为妥善解决原STAQ、NET系统挂牌公司流通股的转让问题，2001年6月12日经中国证监会批准，中国证券业协会发布《证券公司代办股份转让服务业务试点办法》，代办股份转让工作正式启动。为解决退市公司股份转让问题，中国证券业协会于2002年8月29日发布《关于改进代办股份转让工作的通知》，决定将退市的上市公司纳入代办股份转让系统，该代办股份转让系统就是俗称的“旧三板”。2006年《证券公司代办股份转让系统中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让试点办法》的公布，使得中关村科技园区非上市股份有限公司也进入代办股份转让系统，由于其在交易制度、参与主体、信息披露等方面与原代办股份转让系统存在差异，因此被称为“新三板”。

产权交易市场，是指供产权交易双方进行产权交易的场所。我国产权交易市场诞生于20世纪80年代，经历1988年和1996年的两次高潮，1997年整顿，1999年恢复发展，2004年进入新阶段。^[4]据不完全统计，我国现有各类产权交易市场200多家，其业务范围大都涉及物权、股权、知识产权、债权以及专业市场等。自2008年9月天津股权交易所成立以来，各地都在积极拓展非上市股份公司股权挂牌交易和私募融资服务。工信部于2009年10月出台《关于开展区域性中小企业产权交易市场试点工作的通知》，决定选择北京产权交易所、上海联合产权交易所、重庆联合产权交易所、河南省技术产权交易所、广东南方联合产权交易中心5家产权交易机构作为区域性中小企业产权交易市场试点单位，开展未上市高成长性中小企业股权流通试点工作。^[5]截止到目前，已经形成了天津股权交易所、重庆股份转让中心以及上海股权托管交易中心三足鼎立的格局，我国地区性场外交易市场正在摸索中悄然前行。

（二）场外交易市场现有的立法规制

1998年底，新中国第一部调整证券关系的法律——《中华人民共和国证券法》出台，但是由于受到当时亚洲金融危机的影响，该法侧重于维护资本市场的稳定，因此将场外交易市场拒之门外。2005年修订后的《证券法》虽然没有对市场准入、交易制度、信息披露等内容进行具体的规范，但