2013年11月，中国共产党十八届三中全会的召开，标志着中国进入全面改革的新阶段。三中全会共确定了336项改革任务，其中在“沿边地区实行包括旅游在内的特殊方式和政策”这一项任务里直接提及旅游业。但是这绝不意味着旅游业只要做好沿边开放，就算完成了改革任务。从属性看，旅游业是综合性产业；从功能看，旅游业的综合带动作用很明显，与国家经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”建设都有非常紧密的关系。因此，旅游业的改革需要放到国家整体改革中进行审视。从这个意义上讲，只有从全局着眼对旅游业进行改革，才能释放旅游生产力，才能实现旅游业的快速发展，也才能为国家整体改革发展做出贡献。因此，探讨旅游综合改革“改什么”“怎么改”两个问题极为重要。

一 旅游综合改革的主要对象

旅游综合改革首先要明确“改什么”的问题，只有明确了目标，才会有的放矢。党的十八届三中全会明确提出，改革既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府的作用。因此，厘清政府和市场的关系是旅游综合改革必须解决的问题，也是思考改革对象的起点。

从旅游业供给角度看，市场主体、中介机构和政府部门都分别发挥着不同的作用。

其一，充分发挥市场主体的作用，对旅游业发展至关重要。而要实现市场对资源配置的决定性作用，取决于市场主体自身产权的明晰和内部治理机制的完善。从我国旅游业发展情况看，市场主体中除了大量的民营企业之外，国有旅游企业数量也不少。当然，如果国有旅游企业有科学的内部治理结构，其市场表现并不比民营企业或外资企业差（比如国有企业华侨城在主题公园建设经营方面就取得了不俗的业绩）。目前，国有旅游企业治理结构有待完善的，主要是一些政府下属的宾馆，以及一些事业单位管理的景区等，对这部分市场主体的改革主要应由政府来推动。因此从这个意义上来说，改革的关键还是在于政府，此外，实现市场对资源配置的决定性作用，也取决于市场竞争的环境是否充分。这就需要政府优化市场环境，进而实现市场主体的优胜劣汰和土地、资金、技术、劳动力等生产要素的自由流动。因此，改革的问题虽然反映在市场领域，但是改革的方向却是在于政府能否真正扮演好市场“守夜人”的角色。

其二，旅游中介组织也是旅游业发展的重要参与者，因此涉及旅游协会的改革也是旅游改革的内容之一。旅游行业协会改革的目标和方向已经确定，就是要坚持协会改革与政府职能转变相协调，发挥协会联系政府、服务会员、促进行业自律的作用。客观来说，目前的旅游协会“官办”色彩还很浓，因此，协会的改革实际上也是政府主导下政府和协会职能重新定位的过程。这就意味着协会改革能否成功主要取决于政府。

其三，旅游业（特别是旅游吸引物）投资回收期较长，完全靠市场化不一定能吸引到旅游投资，旅游业总体上又是一个正外部性很强的领域，因此地方政府需要直接参与到旅游业发展中，才能够更好调动市场主体的力量，进而增强旅游目的地的吸引力。同时，随着旅游成为城乡居民日常生活的一部分，旅游业既表现出产业属性又表现出事业属性，如果以事业发展来要求，必然需要政府从游客的角度出发，提供尽可能完备的公共服务，不断提高游客的满意水平。要解决这些问题，就必须要针对政府进行改革。所以，旅游综合改革的发起者是政府，其改革的主要对象也应该是政府。

随着旅游业散客化时代的到来，以市和县为载体的旅游目的地成为旅游业发展的主战场。旅游目的地政府既是旅游业发展的重要责任者，也是旅游业发展成果的重要受益者。因此，旅游综合改革的对象不是泛泛的政府，而主要是指旅游目的地政府。基于此，旅游综合改革的重要目的就在于根据新时期旅游业发展的要求，针对目前制约旅游业发展的主要矛盾，探索建立与旅游业综合性特征相适应的旅游产业与旅游事业运行机制，推动实现旅游资源的科学配置，进而提高旅游目的地的综合竞争力。

二 旅游综合改革的主要方式

旅游综合改革的关键在于“综合”二字，即通过综合的方式改变旅游业发展的体制机制，推动旅游这个综合性产业（事业）发展，进而发挥旅游业的综合性作用。要达到这个目标的基本方式应该是统筹协调。所谓统筹，就是要用整体观