建设中国上海自由贸易试验区，是在新形势下推进中国改革开放的一项重大国家战略，是加快推进上海四个中心建设的重大历史机遇。国务院于2013年9月18日批准了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，要求上海市政府探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中、事后监管水平，形成可复制、可推广的经验。上海市政府于2013年9月29日公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，标志着负面清单管理模式在我国正式试点。2013年11月12日，党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”至此，“负面清单”逐步成为中国经济改革的一个热词。经过一年多时间的建设和运作，上海自贸试验区在推动投资管理、贸易监管、金融改革、事中事后监管等方面制度创新上，在建立与国际投资贸易通行规则相衔接的制度框架上，取得了重要的阶段性成果。随着自由贸易区的热度不断升温，“负面清单”管理这个概念越来越多地见诸报端，成为各地政府和各类市场主体争相探究的命题和话题。从“正面清单”到“负面清单”，尽管仅仅一字之差，但对政府管理思维来说是巨大转变。

一 负面清单管理模式的基本内涵及其核心理念

（一）负面清单管理模式的基本内涵

“负面清单”（Negative List），又称消极清单、否定列表，是国际贸易和投资协定中“不符措施”（Non-conforming Measures）的俗称，是指在外资市场准入阶段不适用国民待遇等原则的特别管理措施规定的汇总单。在这份清单上，一国明确开列了其不愿给予市场准入的领域（这些领域正是该国希望保护的），其余不在清单上的领域则必须充分开放。负面清单管理模式是相对于正面清单管理模式而言的一种国际通行的外商投资管理方式，是一个国家列出禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，遵循“法无禁止即可为”的原则。它实际上是原则的例外。不符措施的“负面清单”模式在《北美自由贸易协定》（NAFTA）的服务贸易承诺中首次使用。目前全球已经有77个国家接受了“负面清单”，这些国家的GDP总量约占全球总量的60%、对外直接投资总量占到全球总量的50%；金砖五国中，只有中国才刚刚开始探索“负面清单”管理方式。

我国目前正在探索中的负面清单管理模式，既强调对外商投资探索实行负面清单管理，同时又强调建立公平开放透明的市场规则，在制定负面清单的基础上，实行统一的市场主体准入制度。在这种背景下，负面清单管理模式是一种各类市场主体普遍适用的投资准入管理制度，不仅仅局限于对外商投资的管理。目前，国内对负面清单管理模式还没有权威定义，在不同语境下，负面清单管理模式的概念和具体内容差别比较大。本报告所说的负面清单管理模式的基本内涵是：政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、项目等，清单以外的则充分开放的管理方式。

（二）负面清单管理模式的核心理念——“法无禁止即可为”

处理好政府和市场的关系是转变政府职能的关键所在，政府对市场主体的管理存在正面清单或者负面清单的管制方式。采取正面清单方式，“法无授权不可为”，是基于有罪假设，往往意味着严格管制，表现在重视审批、事前管制及针对“行为”进行监管。采取负面清单方式，“法无禁止即可为”，是基于无罪假设，意味着放开管制，表现为重视监测、事后管理及针对“主体”进行监管。在全球贸易投资自由化的大趋势下，不少国家的投资、贸易等领域正在逐渐放开管制。

负面清单管理模式的核心理念就是“法无禁止即可为”，它明确界定了政府和市场主体的行为规则，对政府管理来说，“法无授权不可为”；对市场主体来说，“法无禁止即可为”。作为同一事物的两个方面，这两者之间是相辅相成的。在负面清单管理模式中，列入负面清单的都是对政府的授权，政府必须依法对准入承担审查把关的责任；未列入负面清单的则是各类市场主体的自由，市场主体可以依法自由进入清单