市场监管作为现代政府的基本职能，依据监管对象的不同，可以将其分为经济性监管与社会性监管。不言而喻，前者往往针对能源、金融等经济部门，后者是指与经济部门密切相关的安全、健康、环境等内容。具体到我国的行政体制构架，经济性监管职能往往由能源局、证监会、银监会、保监会等机构来承担，社会性监管职能主要由工商、质监、食药监、知识产权、安监机构等来负责。政府的社会性监管主要有分段监管、分事项监管、分品类监管三类，其中分段监管的不足在于段与段之间的缝隙易产生，难消弭；分事项监管对工作的专业性要求相当高；分品类监管的难点在于品类的划分。总之，无论哪一种监管方式都存在利与弊，问题的关键在于整合这三类监管方式的优势，破除三类监管方式的不足与劣势，这也是当前行政体制改革的方向。

一 浦东新区市场监管体制改革的背景

（一）当前我国市场监管体制存在的问题

1.“九龙治水”的多重执法现象久拖不决

西方国家的社会性监管主要是对终端产品的质量安全进行监管，对于主体资质、资格、行为的标准、认证等则交给市场和社会组织来监管。在中国社会性监管则是对企业主体资质、生产经营行为、产品本身进行全方位监管。如在2014年新版《医疗器械监督管理条例》颁布前，医疗器械生产企业要从工商部门申领营业执照、到食药监管部门进行实质性备案，还要通过质监部门的强制性安全认证（3C），这里面既包括对主体资质的确认、对生产行为的限制，也包括对产品本身的监管。监管职能存在于多个部门，职能交叉、监管真空难免会出现，这一类情况在社会性市场监管领域普遍存在，必然会导致企业守法成本提高、政府行政资源浪费，也可能带来监管执法的不公平。

2.当前的社会性市场监管体系缺乏系统性与信息的对称性

与中国的国情相适应，许多社会性监管部门实行属地管理，加之地方保护主义的盛行，监管体制的缺陷自然会被放大，信息本土化问题呈现越来越严重的趋势，如市场主体违法信息往往呈现“村里知道说不知道，乡镇不知道装知道，县里想知道还真不知道”的层层递减分布。

总之，横向与纵向监管体制本身存在的问题，迟迟没有得到妥善解决，产品质量、食品药品安全、消费者权益保护等问题日益严峻。

（二）当前市场监管体制改革的三类新模式

党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，为改革指明了方向。在2014年国务院第20号文件《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）中指出，加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。目前体制改革正在积极推进：在国家层面，中央已明确中编办、工商总局牵头落实十八届三中全会改革任务；在地方层面，深圳、上海、浙江、天津、辽宁、吉林、重庆两江新区、武汉东湖新区等地纷纷整合工商、质监、食药等部门，组建市场监督管理局（委），试图用一个强有力的部门打破地方保护。

目前，地方层面进行的体制改革模式存在差异，各有千秋，大致形成三类模式，如表1所示。其中，在机构设置上，深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤形”（见表1、图1），浙江模式呈基层统一、上面分立的倒金字塔形（见表1、图2），天津模式呈全行政区域内的垂直管理的圆柱形（见表1、图3）；在改革的主要内容方面，仅有浙江模式保留了工商、质监、食药监的三块牌子；在改革的优势与亮点方面，深圳模式充分考虑了普通商品与食品、药品之间的不同，对食品药品实现了专业化监管，浙江模式一方面使各部门的优势得以发挥，这其中包括工商部门覆盖到乡镇街道的优势、质监部门的检验检测优势、食药监部门的专业优势，另一方面执法资源得以充分整合，而天津模式则是着力于健康产品的统一监管；在改革中面临的挑战方面，深圳模式主要在于队伍建设的瓶颈、基层监管方式的变革等，浙江模式主要集中于属地管理带来的地方保护主义、食品药品安全工作的重要性被降低、专业性被削弱等问题，天津模式主要集中于内部行政流程，有学者认为，改革只不过是将部门间的推诿扯皮变成部门内的协调。具体内容在表1中有所体现。

表1 市场监管体制改革模式比较

续表

图1 深圳市市场监管体制改革机构设置基本情况

图1 深圳市市场监管体制改革机构设置