党的十八大报告明确提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，形成中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。随着国家及区域层面大气、水、土壤三大污染防治行动计划的相继出台，环境标准严化步伐加快，环境信息公开制度进一步强化，环境绩效将纳入政绩考核等一系列举措的实施，将对中央及地方进一步推进社会经济及环境保护的协调发展提出更高要求。

一 中国环境管理模式转变的具体体现

中国的环境保护工作起步较晚，最早的专项行政法规见于1973年11月国务院发布的《关于保护和改善环境的若干规定》，提出了“做好环境规划、工业合理布局、改善老城市环境”等主要工作任务，但正式的环保制度建设应该以1979年发布《环境保护法（试行）》、1989年正式施行《环境保护法》为标志，逐步建立了以建设项目环境影响评价、排污收费、“三同时”等制度为支撑的环境保护管理体系，2014年新修订的《环境保护法》进一步补充、完善了环境保护目标考核评价、生态红线划定、环境信息公开与公众参与等制度，为打开生态文明建设战略引领下的环保新局面做好了顶层设计。

以环境立法为支撑，中国“六五”计划首次将环保纳入“社会发展计划”篇，“七五”计划提出了工业污染物达标排放的量化目标，“八五”计划既提出污染物排放总量控制目标，又提出污染物处理率目标，“九五”计划明确提出“创造条件实施污染物排放总量控制”，自“十一五”起引入污染物排放总量控制及环境质量的“约束性”和“预期性”指标。从环保规划目标的发展轨迹看，经历了从定性到定量，从预期性到约束性，从污染物处理率目标到污染物排放总量控制目标，再到环境质量目标的发展过程（见表1）。

表1 国家环保五年规划目标、指标（主要）回顾

续表

2012年2月，国家环保部和国家质量监督检验检疫总局发布了《环境空气质量标准》（GB3095-2012）（以下简称“新标准”），增加了O₃、PM2.5等评价指标，收严了PM10、NO₂的排放限值。新标准的颁布可以被视为我国环境管理模式转变的又一个里程碑，即从侧重污染防治为主的管理模式转变到以改善环境质量为核心。从欧美日等发达国家和地区的环境管理发展演变历程也可以看出，通常都经历了“环境污染控制为目标导向→环境质量改善为目标导向→环境风险防控为目标导向”的发展阶段。相比之下，中国作为最大的发展中国家，改革开放以来一直保持经济社会的快速发展，目前所面临的环境问题异常复杂，加之近年来处于“环境问题高难”“环境风险高发”和“环境诉求高涨”的特殊时期，现阶段，我们的环境管理不得不同时面临“控排放”“提质量”和“防风险”这三重考验。总体来看，“十二五”时期，我国采取的仍主要是污染控制导向的管理模式，并处于向环境质量与风险防控管理模式过渡的时期，“十三五”将有条件在部分地区率先推进向环境质量管理转型。

然而向环境质量管理转型到底意味着什么？努力践行全国改革开放排头兵和科学发展先行者的上海是否能够在环境管理模式转变上率先走出一条具有示范意义、可借鉴、可推广的道路？特别是在2014年，上海的环境管理转型有哪些新的尝试和突破？让我们在共同回顾2014年的基础上，对“十三五”及未来的环境管理转型探索进行展望。

（一）环境管理模式转变的现实要求

不可否认，以环境污染控制为导向的环境管理模式取得了显著成效。以上海为例，“十一五”期间全市超额完成化学需氧量和二氧化硫减排目标。2013年，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物分别在2012年基础上削减2.87%、3.50%、5.46%和5.32%，超额完成年度目标，化学需氧量、二氧化硫减排提前完成“十二五”目标。2014年，化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量将在2013年的基础上分别削减1%、1%、3%和3%。与此同时，我们也不得不清醒地认识到，上海环境质量的现状距离生态宜居城市的建设目标和人民群众的期盼仍存在较大差距。虽然环境空气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物浓度呈改善趋势，但以细颗粒物（PM2.5）等为代表的复合型污染日益突出，霾污染天气时有发生，2013年全市PM2.5年均浓度超过国家二级标准77%，空气重污染天数占全