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| 出版时间：2015年01月 |
目前，我国经济社会发展正处于转型阶段，环境管理也处在战略转型的关键时期，如何适当引入市场机制来改善环境质量、提高环境管理效率尤为重要。我国已在7个试点省份开展了碳排放交易，上海也是其中之一。对上海碳排放交易的制度框架体系、市场交易情况、减排效果与减排成本等三个方面进行现状梳理和绩效评价，得出的主要结论如下：第一，上海碳排放交易已初步形成基本的制度框架体系，但也存在一些问题，如缺乏法律保障，未建立基础数据统计体系，在配额总量、具体分配计划、碳排放监测与核查等方面缺乏信息透明度，缺乏配额拍卖的机制设计等。第二，碳市场流动性不足。其主要原因在于配额总量目标设定较为宽松，行业覆盖范围过宽，对投资主体开放程度较低，以现货交易为主等。第三，由于信息不透明、碳市场运行时间尚短等客观因素，目前还较难准确判断上海碳排放交易体系的减排效果和减排成本。为弥补上述不足，通过美国排污权交易和欧盟碳排放交易在减排效果、减排成本、技术投资和创新等方面的评价，指出合适的排污权交易制度设计可以达到成本有效性。第四，针对目前上海碳排放交易体系存在的问题，提出了相应的政策建议，包括确立碳排放权交易的法律地位、建立碳排放的基础数据统计体系、建立配额拍卖机制、建立信息披露机制、增强市场流动性。另外，上海碳排放交易以及国外排污权交易的实践经验对上海今后进一步开展排污权交易有较强的借鉴意义。
Nowadays，China is on the transformation stage of economic and social development，and at the same time its environmental management is on the critical period of strategy transition. Thus，it is important to introduce market mechanism to improve environmental quality and the efficiency of environmental management. China has implemented carbon emissions trading scheme（ETS）in seven provinces and cities，and Shanghai is one of the pilots. This chapter summarizes the current situation of Shanghai’s ETS and assesses its performance on institutional framework，market transaction，emission reduction results and abatement cost. The main conclusions are made as follows：Firstly，Shanghai’s ETS has formed basic institutional framework while there are some problems such as lacking legal protection，lacking basic data and statistics system，lacking information transparency on the cap，detailed allowance distribution plan，emission monitoring and verification，lacking allowance auction mechanism design. Secondly，Shanghai’s carbon market is lack of liquidity. The reasons include the loose cap，the extensive coverage of industries，the low openness to the investors，spot transactions and so on. Thirdly，due to lack of information transparency and the short implementation period，it is hard to evaluate its emission reduction results and abatement cost. In order to make up for the above deficiency，this chapter concludes the performance evaluation of emissions trading systems in the United States and EU ETS，mainly focusing on emission reduction results，abatement cost，technology investment and innovation. It points out that the suitable policy design of emission trading can reach cost efficiency. Finally，based on the current problems，policy suggestions are proposed，including ensuring the legal status of carbon emissions trading，building basic data and statistics system，establishing the allowance auction mechanism，setting up information disclosure mechanism. Furthermore，the experiences of Shanghai’s ETS and emissions trading systems abroad can provide some enlightenment for Shanghai’s emission trading in the future.
随着人们对环境问题的日益关注，如何采取有效的措施减少环境污染成为各国政府环境管理的重点。以往，由于环境质量的公共物品属性，政府更偏好采用控制-命令式的行政手段来治理环境。然而，西方发达国家从20世纪60年代就开始在环境保护领域引入市场机制（如排污权交易等），而且在理论与实践上都证实了引入市场机制可以较好地达到环境目标、降低治理成本等。目前，我国经济社会发展正处于转型阶段而且环境管理也处在战略转型的关键时期，如何适当引入市场机制来改善环境质量、提高环境管理效率尤为重要。本报告对上海碳排放交易体系进行现状梳理和绩效评价，并结合国外排污权交易的绩效评价结果，对上海碳排放交易体系以及今后进一步开展排污权交易提出相应的政策建议。
一 上海市碳排放交易体系的现状与绩效评价
在《联合国气候变化框架合约》和《京都议定书》的推动下，全球越来越关注气候变化问题。政府间气候变化专门委员会（IPCC）指出，如果我们持续现在的温室气体排放，那么很有可能会导致全球气温上升超过2摄氏度，而且在21世纪末可能会上升超过4摄氏度[1]。气候变暖会威胁到人们的日常生活（如水、食品、身体健康等）并且可能会带来其他灾难风险（如极端气候等）。
为应对全球气候变暖，越来越多的国家或地区开始建立碳排放交易体系，期望以较低的成本来控制温室气体总量，如欧盟、瑞士、新西兰、澳大利亚、RGGI（美国）、WCI（加利福尼亚州和魁北克省）、日本东京、中国的7个试点地区等。
在全球温室气体减排的格局中，中国扮演着重要的角色。据世界银行统计，2006年中国二氧化碳排放量已超过美国跃居世界第一[2]；2010年中国二氧化碳排放量为82.87亿吨，占世界排放总量的1/4左右，且人均二氧化碳排放量[3]已高于世界平均水平并接近欧盟人均排放水平（具体见图1）。
图1 中国的人均二氧化碳排放量（1991～2010年）
作为碳排放和能源消耗大国，我国在碳减排方面做出了相应的承诺：2009年11月，国务院常务会议提出，到2020年单位GDP的二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%；2011年12月，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确指出到2015年全国单位GDP的二氧化碳排放比2010年下降17%的目标。2011年10月底，国家发展和改革委员会批准了7个试点地区[4]开展碳排放权交易，上海作为7个试点地区之一，于2013年11月26日正式启动碳排放交易。
本章的第一部分将对上海碳排放交易体系进行现状梳理和绩效评价，主要关注制度框架体系、市场交易情况、减排效果与减排成本等这三个方面。
（一）碳排放交易的制度框架体系
经过近两年的前期准备，上海市建立了一系列规章制度：2012年7月，上海市政府发布了《关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》，这是全国首个碳排放交易试点的规范性文件；2013年11月，上海市政府颁布了全国首个政府规章《上海市碳排放管理试行办法》，上海市发展和改革委员会发布了《上海市2013～2015年碳排放配额分配和管理方案》。这些规章从总量控制、配额分配、报告核查、市场交易、监督管理等各方面为上海的碳排放交易提供了制度保障。
1.总量控制
上海市配额总量控制目标的确定是根据国家碳强度的约束指标、结合本市的经济发展状况和能源控制总量目标并对试点企业的碳排放水平进行盘查而得出的。根据2011年12月国务院发布的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，到2015年上海市碳排放强度（单位GDP二氧化碳排放）要比2010年下降19%，能源强度要比2010年下降18%。2011～2014年，上海市人民政府每年印发《上海市节能减排和应对气候变化重点工作安排的通知》，明确了各年的二氧化碳减排目标，2011年的碳排放强度比上一年下降3.6%以上，2012年比上一年下降3.2%以上，2013年比上一年下降3.5%左右，2014年规定二氧化碳排放增量控制在850万吨左右。
据统计，2010年上海市温室气体排放总量为2.4亿吨CO2e，试点覆盖范围的温室气体排放量估计为1.1亿吨CO2e，约占45%左右[5]。2013年上海市的配额总量约为1.6亿吨[6]，其中，电力、钢铁、石化企业所获得的配额数量最多，分别占总配额的39.6%、28.9%、12.9%（具体见图2）；另外，2013年度的14个新增项目获得的配额数量约为241万吨[7]。
图2 上海市碳市场的配额分配情况（按行业分）
然而，需要
