一 开展环境污染责任保险的意义

随着环境管理从初期的末端治理逐渐向过程管理和源头控制转变，公众对环境污染问题的关注也逐渐转向对环境风险管理，然而仅靠政府的管制已不能满足社会的需求，所以市场机制的引入是社会发展到一定阶段必要采取的手段。环境污染责任保险就是一种具有市场灵活功能，同时具有一定行政管制色彩的环境管理手段，是国外大多数发达国家通用的一种处理污染问题和防范环境风险的有效措施。

（一）背景

环境责任保险，又被称为“绿色保险”，是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险^[1]。它分为自愿责任保险和强制责任保险。自愿责任保险是指投保人和保险人在自愿、平等、互利的基础上，经协商一致而订立的保险合同。强制责任保险是国家对一定的对象以法律、法令或条例规定其必须投保的一种保险。

上海是中国产业经济最为发达的城市之一，地处长江三角洲城市群的核心，人口特别密集、工业门类繁多、工业布局不尽合理，物流交通发达，随着经济突飞猛进的发展，中心城区不断扩张，环境风险源和人群的日常生活接触不断增加，环境风险日益凸显。尤其近年来，上海市突发环境事故数居高不下，发生了诸如“2009年30吨精对苯二甲酸焚烧泄漏事故”“2010年青浦月胜废品收购有限公司火灾事故”“2010年高桥地区异味事件”“2011年浦东康桥儿童血铅超标事件”“2012年上海金山环氧乙烷的运输车泄漏事故”等一系列具有一定环境及社会影响的突发环境事件，给上海地区的环境安全和生命财产安全造成严重影响（见图1）。在环境管理日益严格、公众环境诉求愈加强烈的趋势下，环境污染事件的损害赔偿数额往往比较巨大，对企业而言可能难以承受。由于缺乏环境污染损害赔偿的相关法律，目前相关职责大多由政府承担，对企业民事责任的追究不够，环境诉讼的执行很不到位，受害者往往得不到充分的、及时的赔偿，公民基本环境权益很难得到保障。

图1 2006～2013年上海市突发环境事件发生频次

根据环保部门估算，我国每年由于各种各样的环境污染事故所造成的直接经济损失可达到上千亿元^[2]。而在日常环境污染处置过程中，所产生的环境损失由责任认定者负责赔偿的实际数额并不多，大部分的经济损失最终只能由政府和社会来承担或兜底。造成这种现象的根本原因主要是我国目前在环境事故处理处置方面仍然偏向于“事后处理”型，方式方法上绝大部分以行政手段为抓手，离凭借市场力量和社会治理的差距还很大。所以，面对高环境风险的威胁，应对环境事故频发带来的不良后果时，越来越多的业界声音呼吁要借鉴国外的先进做法，引入保险机制参与到环境污染事故处理的全过程，缓解政府和社会的压力。这是环境管理改革的必然潮流，也符合生态文明体制机制革新的要求，有利于实现经济、环境、社会多赢，具体表现在以下几点。

第一，环境责任保险的机制能促使污染受害人及时获得相关经济补偿，保护受害人的正当环境权益，缓解和减少社会矛盾和事故纠纷。在环境事故发生以后，污染企业的赔偿和补救的义务往往不能得到履行，环境救助责任得不到落实，导致污染受害人的损失得不到应有的补偿。这个时候，责任保险可以成为一种促进社会安全稳定的制度安排。

第二，环境责任保险可以帮助企业分散和规避经营风险，在发生突发性环境事故时使企业尽可能免受影响，加快恢复正常生产。通常来讲，环境污染事故会对责任企业的生产行为产生较大影响，所涉及的经济损失数额也很巨大，一些经营不善、资金条件拮据的单位很难承受。环境污染责任保险从机制上将单个企业的风险分散到众多的投保企业，从“大数法则”上分摊了环境污染造成的损害，缓解了企业的经营压力。

第三，环境责任保险一定程度上减轻了政府为环保事故“埋单”的负担，从激发市场的角度促进政府的管理手段升级和行政职能转变。环境污染事故一旦发生，往往损失金额巨大，社会影响恶劣，对政府管理提出挑战。从中国国情来看，经常因为环境事故责任人没有能力负担所有的损失而最终导致国家不得不为事故埋单。如果保险机制能被适当运用，大部分环境污染事故发生后，受害人的损失就能通过社会机制进行补偿，政府的职能也能从债务背负解脱出来，