社会自治是中国当前深化改革进程的重要环节。2013年11月，十八届三中全会提出“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。

环境保护作为全社会关注和参与的热点领域，具有社会自治的基础条件和巨大潜力。2014年4月新修订的《环境保护法》对污染举报、环境公益诉讼等做出了规定。2014年5月环保部发布的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》要求从表彰激励、购买服务、提供培训等方面加大对环保社会组织的扶持力度，均体现了社会自治的理念。

一 环境社会自治概述

（一）内涵

1.环境社会自治与环保公众参与

环境社会自治，是指对于一些不需要政府主导的环境事务，可以由某一种或几种社会力量（居民个人、社会自治组织、公众临时组成的群体、环保NGO、企业、媒体、律师等）自行主导完成，政府、法院或其他社会力量在必要时予以协助（例如政府在诉讼过程中协助提供法律依据或监测数据等）。广义地说，任何不是由政府主导的环境治理行为都可以称作环境社会自治。通过社会自治，不仅可以充分发挥社会力量的基础性作用，使之成为制约环境破坏者的基本对冲力量^[1]，大幅降低环境治理成本，而且对保障环境民主与环境平等也有重要价值^[2]。环境社会自治不只是权利的要求，更应体现法制框架下有关各方的共同权责。

环保公众参与的概念范围相对更宽泛，是指“公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动”^[3]。在这一概念下，公众是环境事务的参与者，但不一定是主导者。例如人大立法、政府决策、建设项目环评等过程的公众参与，仍是由政府或其他机构主导。

2.环境社会自治模式

环境保护社会自治模式包括社区日常环境事务的管理（如征集民意、社区居民间协商共治、集体抉择与监督、冲突协调、社规民约的共同拟定执行等），污染举报与披露（向政府举报或向媒体披露），环境私益与公益诉讼，与政府或企业开展对话，组织或参与环境宣传教育（如绿色课程、户外营会、环保展览、文艺创作、骑行宣传、会议论坛、评奖授誉、公益筹款、游行示威），以及实践环保行为（如垃圾分类、废物再利用、绿色出行、植树造林），等等。

3.各相关方角色

一般情况下，社会自治组织应作为环境社会自治的中心力量；政府应仅限于法规要求、政策支持、方向与模式建议、诉讼协助等；第三方机构则可提供各类咨询与技术支持（见图1）。对于某些特殊的案例，居民个人、环保NGO、企业、媒体、律师等也可作为中心力量。

图1 社会自治各方角色

（二）社会自治与政府管理、市场作用的关系

社会自治不仅可以对政府管理和市场作用形成有效补充，促进政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”更好地发挥调节作用，同时也可以克服不同程度的“政府失灵”“市场失灵”，在实现自然环境资源合理配置、加强环保监督管理、有效解决环境问题等方面发挥其特殊而重要的作用。因此，政府应当对社会自治充满信心，结合政府职能转变，积极为社会自治创造条件，激发社会成员自我治理的热情，同时对社会自治进行必要的引导、协助、监督，但要防止演变为过度干预或破坏^[4]。

（三）前提条件

环境社会自治需具有以下一些前提条件：①环境权益的保障（知情权、参与权、监督权、治理权等）；②公众环境意识和自治能力的提升；③环保社会组织成长环境的培育；④社会自治平台与沟通渠道的形成；⑤社会自治激励与约束机制的建立。随着我国前期环境社会自治经验的积累和法规政策的不断完善，上述条件虽不完全成熟，但已接近具备。

二 上海环境社会自治现状

与全国类似，上海的环境社会自治处于探索起步阶段，尚无完善的制度保障和政策指导，但已有不少宝贵案例，从中可总结经验、发现问题，从而为未来的制度建设提出建议，为其他地区提供借鉴。以下从不同角度列举一些近年开展的案例。

（一）实践案例

1.上海社会生活噪声公共场所管理规约

2012年12月发布的《上海市社会生活噪声污染防治办法》规定，对于健身、娱乐等活动噪声矛盾突出的公园，公园管理者可以会同乡（镇）人民政府或者街道办事处，在区（