目前我国关于殡葬管理的法律文件主要是国务院发布的行政法规《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》于1997年7月21日由时任总理李鹏签署的国务院第225号令发布，并且从发布之日起实施。2012年11月9日时任总理温家宝签署的国务院第628号令发布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，《条例》的第二十条进行了修改，修正本从2013年1月1日起施行。^[1]与《条例》配套的规章和规范性文件，有在《条例》发布前后陆续实施的《公墓管理暂行办法》《关于尸体运输管理的若干规定》《尸体出入境和尸体处理的管理规定》等。根据1997年发布的《条例》，各地也先后制定了相应的地方性法规或政府规章。

这种状况表明，我国已经根据殡葬管理实践需要相应地出台了一些法规、规章和规范性文件，以满足推进殡葬改革、强化殡葬管理、发展殡葬事业的需要。但是从实际效果看，殡葬管理立法的规格不高，规模很小，缺项太多，很多既有的规定或因过于原则或因不合时宜缺少可操作性，不能给政府在解决殡葬复杂问题时提供充分有效的法律依据，也不能满足人们对于殡葬改革、殡葬服务、殡葬业经营发展的需求。

对于这种状况，政府部门和相关方面自然非常着急，于是不断吁请有关机构尽快展开殡葬管理的立法工作。民政部曾多次组织修订《条例》，特别是在2007年，已经由国务院法制办授权发布修订草案征求意见稿。2014年3月27日，在贯彻两办意见、推进殡葬改革暨第四次殡葬工作会议上李立国部长提出要加快殡葬法制建设，他说：“民政部将加快推动修订《殡葬管理条例》，研究制定公墓管理、公益性公墓建设管理、殡葬监管执法等方面的部门规章和规范性文件。各地民政部门要加快推进地方性殡葬立法和政策创制，及时将长期实践中行之有效的好经验、好做法以及具有普遍性、规律性的工作程序方法，提炼上升为法规、制度。”^[2]由此可以认为，在各方面的共同努力下期待中的殡葬管理立法工作有望在最近一个阶段取得实质性的进展，《条例》也将在不久有新的修订本面世。

一 我国殡葬管理立法面临的形势

我国的殡葬事业，伴随着改革开放和经济社会的快速发展，已经有了很大的进步，这是主流形势，对于殡葬管理立法非常有利。但是也应承认，殡葬管理和服务的总体水平与人民群众殡葬需求之间的矛盾还是非常突出，社会舆论时常以“垄断”“暴利”等判断批评殡葬行业，殡葬服务行业正遭遇着前所未有的信任危机，这种形势也反映了殡葬管理立法的紧迫性。为了明确殡葬管理立法的指导思想和规制方向，有必要对形势做一番分析。

第一，民政系统的殡葬服务正在回归公益，惠民政策的实施和优质服务活动的开展，在一定程度上改善了人们对于殡仪馆的认知，满意度和美誉度也有所提升，但是要树立良好的殡葬行业形象仍有很多事情要做。殡仪馆在过去的30年间，曾经为了克服资金短缺而开展承包经营，依靠自创的经营收入维持了业务的正常运营和设施的必要更新，但是也发生了一些迷失公益方向的负面事件，诸如强买强卖、漫天要价、巧立名目、价不符实、差错频出、粗糙冷漠等表现，侵害了消费者的权益，也损害了民政机构的声誉。近年来，民政部明确了殡仪馆承担殡葬基本服务的职能，开展的价格管制、费用减免和优质服务活动，对于端正民政系统殡葬服务机构的经营方向起到了积极的作用。下一步即将展开的殡葬事业单位分类改革，殡仪馆基本都纳入公益一类或者公益二类，这就更加明确了殡仪馆的公益性质。民政部发出的《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》与国家发改委、民政部联合发出的《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》，其中关于殡葬事业单位公益职能的履行要求，应该是殡葬管理立法的应有内容。

第二，我国基本殡葬服务体系的建设摆上了国家层次的议事日程，民政部已经设定了殡仪馆、殡仪服务站、公益性骨灰堂等殡葬公益事业的计划目标，并提出要建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制。这种变化正是多年来人民群众期盼的利好消息。迄今为止，只有部分大中城市筹集资金迁建或改造了殡仪馆，许多经济欠发达地区、少数民族地区的殡葬设施依旧处于落后状态。要实现殡葬服务网络健全，网点服务半径合理，设施标