深入推进依法行政、加快建设法治政府，是党的十八届四中全会做出全面推进依法治国基本方略的重要内容。殡葬管理是政府社会事务管理的组成部分，坚持依法行政、公正文明执法，是建设法治政府的必然要求。在现行法制框架下，殡葬事务管理涵盖殡葬设施、丧事活动、殡葬服务、殡葬设备用品等诸多方面，涉及主体广泛且内容敏感复杂，在行政执法方面既具有执行性、主动性、裁量性、具体性等一般性特征，也具有自身的特点和规律。通过对殡葬执法现状及特点进行全面梳理和系统分析，探寻创新殡葬执法体制机制、改善殡葬执法环境的有效路径，必将对增进和保障公民殡葬方面的权益，维护社会公共秩序和公共利益、促进民政乃至国家法治建设有所裨益。

一 殡葬执法现状

（一）殡葬执法主体

从内涵看，殡葬执法是行政机关依法管理殡葬事务，做出直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，或者对行政相对人行使权利履行义务的监督和指导，其整个过程事关行政权力的运作，必须由适格的行政组织作为殡葬执法权行使的载体。根据职权法定的原则，殡葬执法的适格主体主要包括以下两类。

一是行政机关。行政机关（包括政府及其组成部门）作为执法主体，能够以自己名义依法做出行政行为，独立承担相应的法律效果，并对行为效果负完全的法律责任。^[1]现行《殡葬管理条例》第三条明确赋予了各级民政部门作为殡葬事务主管部门的法律地位。除此之外，各级发展改革、公安、国土资源、住房城乡建设、工商、林业等部门根据相关法律法规的规定，在某些殡葬事务管理领域也具有一定的执法权限。在具体机构设置上，各级民政部门均有负责殡葬管理的内设机构，代表民政部门行使殡葬执法职能，还有少数地方成立了专门的殡葬行政执法机构。代表省份如北京市，该市于2006年整合了民政执法资源，组建了市民政综合执法监察大队，属于市民政局所属的正处级行政执法机构，行使包括殡葬事务在内的民政执法职能，从而使殡葬政策制定、监督执法与经营服务分工清晰、有序分离，进一步强化了殡葬执法机构的独立性和权威性。据了解，该执法机构自成立以来，处理殡葬方面的举报145件，立案39件，取缔非法公墓8家，就地封存或拆除非法墓葬1.2万余座，处罚金额达122.5万元，殡葬案件立案率及查处率较以往明显提升。

二是受行政机关合法委托的殡葬管理机构。作为殡葬行政执法主体资格的延伸，受委托的殡葬管理机构只能以委托的行政机关的名义行使殡葬行政执法职权，其行为的效果也自然归属于委托的行政机关。1983年民政部出台的《殡葬事业单位管理暂行办法》明确了殡葬管理所的属性，即受同级民政部门领导，负责管理本地区殡葬事宜，并对殡仪馆、火葬场、骨灰堂等服务单位实行统一管理的殡葬事业单位。此规定虽未上升为行政法规，但随着殡葬改革各项工作的全面推进，许多地方经编制部门批准设置了殡葬管理所（站），受委托履行具体的殡葬监管和执法职能。截至2013年年底，全国的殡葬管理事业单位有1063个，工作人员9020人。值得一提的是，浙江省民政厅于2006年年底与省编办联合印发《关于理顺殡葬管理体制加强和规范殡葬监管执法工作的意见》，要求各市、县独立设置殡葬监管执法机构，从编制、场地、经费等方面提供保障，彻底与殡仪馆、公墓等殡葬服务单位分开。这一做法规范了殡葬执法机构和队伍建设，促进了殡葬执法行为的公正、透明。目前浙江省各级殡葬执法机构有91个，总编制496人，实有监管执法人员379人，参公率达到了60.4%，在促进殡葬领域政事分开、管办分离方面走在了全国前列。

图1 各省份殡葬管理事业单位数量

（二）殡葬执法依据及种类

目前，位阶最高的殡葬立法为1997年国务院颁布实施的《殡葬管理条例》，是一部专门规范殡葬事务管理的行政法规，明确了殡葬执法范围主要包括：殡葬设施规划、建设、运营行为；丧事活动办理及遗体、骨灰处理；殡葬设备用品制造、销售；殡葬服务单位活动及从业者执业行为。此外，治安管理处罚法、土地管理法、森林法等法律也涉及殡葬管理的相关事项。梳理起来，殡葬执法种类大致包括以下四种。

一是行政许可。主要是指县级政府和设区的市级政府的民政部门对申请建设殡仪服务站、骨灰堂的依法受理和许可，省级政府民政部