近年来，我国人口快速增长，死亡人口逐年增加，2013年达到972万人，随之带来公墓尤其是为社会公众提供经济实惠的公益性骨灰安葬设施需求旺盛。在供给远远小于需求的“卖方市场”的作用下，一些城市经营性公墓抬高价格，造成“死不起、葬不起”现象，引发媒体和社会的口诛笔伐，影响了社会和谐及政府的公信力。同时，迫于城市经营性公墓的高昂价格，部分城市居民转向城郊结合部的农村购买“小产权墓”，导致一些农村公益性公墓的性质逐渐发生了改变，并相应给农村公益性公墓的建设与管理带来一系列新的问题。大力发展城市公益性公墓，完善农村公益性公墓的建设与管理机制，对于完善基本公共服务体系、满足广大城乡居民的迫切需要，具有重要意义。

一 我国公益性公墓的内涵及特征

（一）公益性公墓的内涵

公墓是现阶段处理骨灰的过渡形式，我国殡葬改革的方向是从保留遗体到不保留遗体，再逐渐过渡到从保留骨灰到不保留骨灰。民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》中指出：“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施，公墓分为公益性公墓和经营性公墓，公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。”随着城镇化的快速发展，土地资源的稀缺和墓葬需求的快速扩张导致城市经营性公墓需求旺盛，由此引发城市经营性墓地的价格飞涨，群众的基本丧葬需求难以满足，为节约土地资源、保护生态环境、满足群众的基本丧葬需求、完善惠民殡葬保障体系，实现政府公共服务职责，近几年来，各地政府大力推广建设了城市公益性公墓。城市公益性公墓是不以营利为目的，为城镇居民提供安葬（安放）骨灰的社会公共服务设施。笔者认为，公益性公墓包含城市公益性公墓和农村公益性公墓，公益性公墓作为殡葬改革的重要载体，其公益性不能局限于为公众提供经济实惠的墓穴，更应体现在探索骨灰多样性处理方式，倡导公众选择不留坟头、格位安放、植树葬、草坪葬、花葬、海葬等多种绿色节地的安葬方法，即为公众提供公益性的葬式而非公益性墓地。

（二）我国公益性公墓的基本特征

基于对相关公共产品理论及地方实践的分析，我们认为公益性公墓具有社会性、非营利性和福利性等特征。按照公共产品理论，包含公益性公墓在内的殡葬产品均属于准公共产品，^[1]具有社会性。从民政部倡导和地方实践来看，公益性公墓建设的一个重要目的是改革土葬，平抑经营性公墓的价格，节约土地及林业资源，倡导移风易俗，因而具有非营利性。同时，在公益性公墓服务中，政府大力推行节地生态的安葬方式，从而节约了土地、保护了生态环境、减轻了公众的经济负担、避免了乱埋乱葬、超大墓等现象，使公益性公墓体现出福利性，表1显示的是公益性公墓与经营性公墓的特征比较。

表1 公益性公墓与经营性公墓的特征比较

二 我国城乡公益性公墓建设发展情况

（一）农村公益性公墓的发展概况

农村公益性公墓的前身为相对集中安葬死亡村民的“义地”或“乱葬岗”。新中国成立后，党和政府大力提倡墓葬改革，在一些乡村划定一定区域作为乡村墓地，有些学者、政府工作人员也称其为公益性公墓，其实质只是集中安葬的墓区，与成规模、规范管理的公墓仍有较大差异。经过几十年的发展，目前绝大多数省份的农村已形成相对集中的墓葬区域（包括土葬），但也有些地区承袭多年习俗，将骨灰（遗体）葬于自家耕地、山头或自留地，如河南省周口市等地的农村，几乎家家地里都有坟头，一些地方公路边的山地碑坟仍屡见不鲜。近年来，随着各地大力推动殡葬改革，越来越多的地方开始对农村公益性墓地实行规范化管理，部分地方政府大力扶持农村改造修建公益性公墓，如陕西省近两年支持建设农村公益性公墓135个；安徽省对1142个现有的农村公益性公墓进行改造整合；浙江省实现节地生态安葬设施覆盖86%的行政村；河南省建有农村公益性公墓（骨灰堂）1.6万个。但受根深蒂固的传统习俗影响，普遍实现农村公益性公墓的规范化管理仍有较长的路要走。

（二）城市公益性公墓发展情况

城市公益性公墓是最近几年开始建设发展起来的，虽然起步晚，但进入了快速发展期，陕西、湖北、浙江、辽宁、天津、安徽、福建、重庆、广东、甘肃等地率先推行大规模的城乡公益性公墓建设，如2012～