在我国，城乡与区域经济社会发展不平衡导致大量农业转移人口为获得更好的工作机会快速流向城市和发达地区。但是，目前基本公共服务供给已经难以满足城镇人口日益增长的需要，加上户籍制度改革滞后，基于户籍人口制定城镇基本公共服务政策和规划，将农业转移人口的合理利益诉求排除在体系之外，导致在城乡二元结构矛盾的基础上衍生出城镇内部新的二元结构矛盾，阻碍新型城镇化的发展。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖越来越重要、越来越紧迫。

对此，党和国家政府高度重视。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，把基本公共服务制度作为公共产品向全体社会成员提供，着力保障城乡居民生存发展基本需求。党的十八大提出，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。十八届三中全会进一步强调，建立稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖落户农民的保障机制及其与财政转移支付挂钩的机制。中央城镇化工作会议明确要求，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》又具体指出，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。其总体思路和重点领域逐渐清晰并不断细化。

为落实中央有关精神，实现新型城镇化健康、有序、可持续发展以及提升城镇基本公共服务水平，2014年11月河南省下发了《关于深化户籍制度改革的实施意见》，要求统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，有序推进农业转移人口市民化，为加快中原崛起、河南振兴、富民强省提供坚强支撑。明确取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度和全面实施居住证制度。并提出到2020年，实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%。这一深化户籍改革举措，真正尊重了城乡居民自主定居的意愿，使得有能力并符合迁移条件的居民能够在城乡之间迁移。

一 城镇基本公共服务常住人口全覆盖的内涵

（一）基本公共服务

基本公共服务，是以一定的社会共识为基础，依据经济社会发展的水平和阶段，由政府主导的，为保障全体公民生存需求，实现人的全面发展的基本社会条件。基本公共服务范围有狭义和广义之分。狭义的基本公共服务包括就业、社会保险、社会救助、社会福利和社会救济等民生性服务，以及医疗卫生、计划生育等事业性服务。广义的基本公共服务包括与人民生活紧密相关的交通、通信、环境保护、住房保障等领域的基础性服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的安全性服务。

（二）常住人口

常住人口是与户籍人口相对的概念。政府部门为便于管理和统计人口，将公民长期在其居住地居住并且获得当地户籍作为常住人口的基本条件。目前，对于常住人口的概念尚无明确定义，比较普遍认同的统计口径是：全年经常在家或在家居住6个月以上，经济生活与本户连成一体的人口；外出从业人员在外居住6个月以上，但经济收入与本户连为一体的人口；在家居住生活和本户连成一体的国家职工、退休人员。

（三）基本公共服务常住人口全覆盖

城镇基本公共服务常住人口全覆盖是一项长期的任务。它并不是常住人口全覆盖的绝对平等，而是允许存在合理的差距，使所有常住人口都能获得一定底线的基本公共服务，并重点保障弱势群体享受基本公共服务的权利。这表现为实现基本公共服务资源在各阶层人群之间的非排他性，每一个城镇常住人口都能够平等得到基本公共服务的机会。其中，政府的职责是在提升基本公共服务水平的同时兼顾公平，将常住人口享受基本公共服务的不平等距离控制在合理范围之内，实现可持续发展。

二 河南省城镇基本公共服务常住人口全覆盖的现状及问题

2013年，河南省常住人口9413万人，其中城镇常住人口4123万人，城镇化率为43.8%，比2012年提高1.37个百分点。与全国相比，河南省城镇人口比重稳步提高，与全国平均水平差距缩小了0.21个百分点。但是，总体上河南省城镇基本公共服务供给滞后于城