长期以来，我国实行城乡“二元分割”的土地管理制度。这种制度在保障城镇化用地需求、积累建设资金等方面发挥了积极作用，但也存在诸多弊端，不利于城乡统筹发展和土地资源节约集约利用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这一决策为城乡统一的建设用地市场建设指明了方向。但如何建立完善的建设用地市场，还需要解决诸多问题。

一 现行建设用地市场存在的弊端和问题

（一）不利于城乡统筹协调发展

现行建设用地管理制度要求，任何单位和个人从事建设，必须申请使用国有建设用地。农用地要转变为城市建设用地，首先要通过政府批准转用并征收为国有土地。随着经济社会发展和城镇化进程加快，城镇周边土地的价值快速提高。由于土地管理法确定的征地补偿标准偏低，与土地征为国有后，特别是从事房地产开发的市场价值差距极大。这一制度设计降低了城镇化用地成本，积累了城市建设资金，但执行的结果往往是城乡间利益协调难度大、城乡规划实施困难。实践表明，目前的建设用地制度设计与我国已进入城市反哺农村、工业反哺农业的阶段不相适应，不利于城乡统筹协调发展。

（二）不利于维护和发展农民土地权益

社会主义市场经济体制的逐步完善，越来越要求市场在资源配置中起决定性作用，城乡要素应通过市场平台进行平等交换，而目前的征地制度断绝了农村土地直接进入市场的途径。由于目前的征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、缺乏有效的纠纷调处和裁决机制等问题，农民在土地征收过程中处于劣势，权益得不到有效保护，征地引发的社会矛盾也逐年增多，影响了社会和谐稳定。

（三）不利于土地资源的集约高效利用

近年来，我国“土地城镇化”明显快于人口城镇化，建设用地利用总体粗放低效。城乡土地分割的二元制度是重要制约原因之一，主要表现在两个方面：一是位于城乡结合部的城中村无法纳入城镇体系，缺乏统一规划和基础设施配套，土地使用效率低下。二是征地成本较低，一些地方急于拉大城市框架，过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，城市“摊大饼”式扩张，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源。城市内部工业用地占比过高（一般在20%以上，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平），既未实现集约利用，又挤占城市宜居空间。

（四）不利于防范土地财政带来的金融风险

现行的征地制度和土地市场制度，不仅保障了工业化、城镇化发展的建设用地需求，土地增值收益还为城乡建设提供了大量资金。但近年来，房地产业在我国经济中所占的份额不断加大，一些地方政府过于依靠土地抵押进行城市建设融资，土地出让金的收入甚至成为地方政府偿债的主要资金来源。据调查，2013～2015年是政府土地抵押贷款的还款高峰期，由于宏观经济波动、增速放缓、地价下降和土地出让减少，将会迅速降低政府偿债能力，加大财政金融风险。

二 河南构建城乡统一的建设用地市场的必要性

构建城乡统一的建设用地市场，对于全面建立土地有偿使用制度、完善现代市场体系、推进农村人口转移、加速城镇化发展进程，发挥市场在资源配置中的决定性作用意义重大。

（一）建立城乡统一的建设用地市场是完善现代市场经济体制的需要

现代市场经济体制是统一开放、公平竞争的经济体制，要求各类要素平等交易，土地是重要的生产要素，自然也要遵循市场经济规律。但长期以来，河南省土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一。农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素，基本被排斥在土地市场之外。按照现行的土地管理制度，土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。农村集体建设用地产权为农民集体所有，但使用范围受到土地管理法律严格限制，农村集体所有土地不能直接出让、转让或出租用于非农建设，农村集体建设用地必须先征收为国有土地后才能在市场上流转。对农村集体所有土地限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻。这种城乡分割的土地二元制度制约了农村集体建设用地市场发展，损害了农