大别山、伏牛山、太行山深山地区和黄河滩区是河南省自然环境条件特别困难、区位条件相对较差或者生态系统功能特殊重要的地区，统称为河南省“三山一滩”地区。在这些自然和社会条件特别艰苦的地区，经济社会发展和群众脱贫致富遭遇特殊困难，扶贫开发工作成为推动区域经济社会全面发展、带动群众脱贫致富的重要任务。在新的历史条件下，河南省提出了因地制宜地实施“三山一滩”扶贫搬迁的扶贫开发工程，通过改变这些地区经济社会和群众发展条件，加快特困地区发展、稳定扶贫成果、促进民生改善和缩小发展差距。“三山一滩”扶贫搬迁的提出，突出了河南省新历史阶段扶贫开发的重点和难点，体现出河南省攻坚克难、推动全面发展的决心，有利于通过凝聚全省力量实现重点突破、彻底解决特殊困难地区扶贫难题，带动这些区域通过快速发展缩小区域差距，实现同步建成全面小康社会，对于全省乃至全国实现同步建成全面小康社会具有重要意义。迄今为止，经过初步试点和系统谋划，“三山一滩”扶贫搬迁已经取得一定进展，但仍然面临着一系列问题，需要通过系统研究加以解决，以为政府决策提供科学依据。

一 实施“三山一滩”扶贫搬迁的历史背景与现实意义

河南省“三山一滩”扶贫开发工程的提出和实施，是在新的历史形势、发展机遇和发展目标下，在河南省扶贫开发工作取得巨大历史突破和国家扶贫开发进入新的历史阶段情况下，为了突出扶贫开发重点、突破难点提出来的，具有重要的现实意义。

（一）“三山一滩”扶贫搬迁的提出是适应扶贫战略任务转变的必然选择

2011年以来，中国扶贫工作进入新的历史阶段，提出了新的要求。随着中国经济社会的快速发展以及《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的实施，中国农村地区贫困人口大幅减少，人民收入水平稳步提高，贫困地区的基础设施得到明显改善，社会事业取得不断进步，城乡居民最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题已经基本解决。中国扶贫工作已经从解决温饱为主要任务进入一个新的历史阶段，面临着巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的艰巨挑战。其中贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫工作的重点和难点，已经成为中国扶贫开发的主战场，成为中国区域发展最为突出的问题之一。

目前，河南省经济社会正处于快速城镇化和工业化发展时期，为扶贫工作发展带来了新的历史机遇。截至2013年，全省国内生产总值和地方公共财政预算收入分别达到3.22万亿元和2413.06亿元。按照《河南省科学推进新型城镇化三年行动计划》，至2016年河南省将努力实现促进每年200万名农村劳动力和随迁家属向城镇转移的目标。城镇化和工业化的快速发展，为实施贫困地区群众扶贫搬迁奠定了坚实的经济和社会基础。在良好的发展机遇下，河南省扶贫开发取得了十分明显的成效。2011～2013年，共有2902个贫困村整体脱贫，334万名贫困群众稳定脱贫；贫困地区人均纯收入由4640.69元提高到7130.90元，贫困发生率由18.1%下降到7.9%。其中，仅2013年中央就对河南省投入财政扶贫发展资金14.84亿元，全省实现新完成1116个贫困村整村推进建设任务、5.2万名山区贫困人口搬出深山和117万名农村贫困人口稳定脱贫。在国家和全省支持下，53个贫困县农民人均纯收入增幅均高于全省平均水平。

尽管河南省扶贫开发工作已经取得积极成效，但所面对的问题仍然十分复杂，挑战仍然十分严峻。2011年，河南省贫困人口数量超过全省总人口10%，贫困人口相对集中的村占全省行政村总数的20%左右，贫困县数量占到全省县域数量将近一半。据初步测算，截至2013年年底，河南省仍有贫困人口703万人，贫困村9000个左右。

在河南省扶贫开发工作中，尤其以自然条件特别困难、区位条件特别差、经济和社会发展基础特别薄弱以及生态系统功能特别重要的大别山、伏牛山、太行山和黄河滩区情况最为复杂、问题最为突出。其中，伏牛山区作为秦巴山区的一部分，与大别山区一起，属于国家集中连片特困地区，也是全省经济欠发达地区；黄河滩区作为黄河下游河道的重要组成部分，具有特殊的生态功能，同时也是国家和省扶贫开发的重点地区；太行山区经济社会发展水平总体较高，但其