本书主题报告第三章已经分析了文物系统如何借势“建立国家公园体制”，并说明了在文物系统中，国家考古遗址公园是借势和接轨的重点。但本身就在迅速发展的考古遗址公园体系，如何与目前发展方式和路径初露端倪^[1]的国家公园体制接轨，并向之借势？这需要先梳理考古遗址公园与国家公园中可比类型的关系，再分析国家考古遗址公园在国家公园化过程中的机遇和障碍，然后提出文物系统如何顺应大势、转变工作方式的系统对策。

1 国家考古遗址公园与国家公园体系中可比类型的管理体制机制比较

1.1 国家考古遗址公园向国家公园发展的必要性

国家公园体制作为国际公认的最佳的兼顾保护和利用的文化和自然遗产管理形式，可以满足遗产资源的科研、教育、旅游等多种功能，其管理的统一和规范能够充分保障国家公园公共物品和准公共物品的有效供给。从理念上来说，国家考古遗址公园是最接近于国家公园体制的大遗址管理模式，是以重要考古遗址及其背景环境为主体，集科研、教育、休闲等功能于一体，具有丰富文化内涵和厚重历史信息的公共空间。

国家考古遗址公园本身即中国文化遗产管理形式的重要创新。但目前国家考古遗址公园的管理体制不统一、不规范，也不高效，所以亟待通过参与国家公园体制建设实现统一、规范、高效。这是国家考古遗址公园向国家公园发展的必要性。

第一，国家公园体制可促进考古遗址公园管理的“统一”。从“统一”来看，目前的国家考古遗址公园建设做得较好，基本上实现了对公园核心区域的统一管理。但是，还有一些遗址公园未完全解决土地权属和原住民问题。国家公园体制作为一种独立的遗产管理和资源利用体系，不再局限于各部门，有利于实现“一地一主”，即一个遗产地由一个管理机构统一管理。长期来看，通过首先建立国家公园试点来发挥规范管理的示范效应，逐步吸引其他管理单元并入新的遗产管理体系，对最终实现中国自然和文化遗产改革目标具有重要的意义。中国文化和自然遗产地管理体系的特点见表技3-1。

表技3-1 中国文化和自然遗产地管理体系的特点

续表

第二，国家公园体制可促进考古遗址公园管理的“规范”。目前的不规范体现在如下几个方面：①分类不规范。在国家考古遗址公园中，有的适合原址封闭保护（如北京圆明园、成都金沙遗址等已经完全用围墙圈起来、没有原住民、基本不需分区利用和管理的遗产地，似乎就没必要列入国家考古遗址公园），有的适合采用国家公园的模式进行保护和利用（如大明宫等涉及10万原住民、其利用涉及众多利益相关者、遗址范围内情况复杂的大遗址，就应该甚至只能采用国家考古遗址公园的形式来保护利用），但这方面目前还没有形成比较明确的管理标准。②管理方式不规范。相关的管理法规标准尚未形成体系，特别是关键的资金机制（资金渠道和出资方）不规范。国家考古遗址公园的定位也模糊，对于保护什么、展示什么、如何与城市发展建设相互协调等，没有明确规定。而且，公园建设涉及人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整等复杂问题，没有系统政策难免造成一些地方“挂羊头卖狗肉”的现象。③保护规划不规范。尽管许多地方是在规划的基础上开展国家考古遗址公园建设的，但这些规划在文化与自然遗产保护地中最重要的分区管理思路上不统一且没有固定套路，且这些规划都没有像风景名胜区规划一样需经国务院相关行政管理机构审批通过。国家公园体制会构建从中央到地方的法律法规体系，对管理机构、管理方式、重点领域等做出详细而明确的规定，有助于实现全国范围内的规范化管理。

第三，国家公园体制可促进考古遗址公园管理的“高效”。“高效”应主要体现在保护和经营机制两方面：保护上，国家考古遗址公园没有按照“保护为主”的原则进行规划，地方政府多重视工程建设，忽视相关制度建设，还有一些地方更注重这些遗址的城市改造诉求；经营上，《国家考古遗址公园管理办法（试行）》对经营机制的规定仍然延续着“政企不分”的旧思路，没有建立起符合遗址利用需要的特许经营机制。这种不分公益性业务和非公益性业务、没有在非公益性业务上明确特许经营范围的经营机制，既造成了经营效率低下的问题，也不利于保护效率的提升