创新是十七大以来党和国家在社会建设领域的一项重大创新工程，是党中央审时度势，针对我国现阶段社会发展实际提出的解决当前社会问题的重大战略决策，是当前和今后一个时期社会建设的重要任务。胡锦涛总书记在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上指出，“加强和创新社会管理”，其目的就是要“提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定”。总书记的讲话指明了创新社会管理的目标和要求，对我们准确理解和把握创新社会管理的内容具有重要的意义和价值。依法治国，建设社会主义法治国家是十五大以来我们党确立的发展方向和目标追求，社会建设应属于法治国家建设的重要环节。但由于我国社会治理的阶段性和运动式治理的特征，在创新社会管理工作中出现了游离于法治之外的某种倾向，甚至在具体的政策层面和观念形态中出现了为创新而创新的主观化倾向，法治有被淡化、消解的趋势。因此，本文认为很有必要就法治与社会管理创新的关系中涉及的几个理论问题作一探讨，以就教于学者方家。

一 法治是社会管理的目标抑或仅仅是社会管理的方式

“法治”是一个舶来品。据学者考证，“Rule of law”一词形成于13世纪的英国，著名法官柯克提出了“法律是国王”的论断。虽然在中国古代也有法治一词，但它却与法治的精神内核相去甚远。在当代中国的语境中，人们一般是在两种意义上使用“法治”一词的：一种是在目标价值意义上使用法治一词，如“建设社会主义法治国家”；另一种是在工具价值意义上使用法治一词，如“依法治国”。考察法治的历史我们可以发现，工具意义上的法治要比目标价值意义上的法治历史久远。早在古希腊时期，亚里士多德就提出了著名的法治概念，“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”（亚里士多德，1965：199）。在亚里士多德看来，法治就是良法之治。当一个社会具有多种治理工具选项时，法治只是其中的一个选项。在亚里士多德的老师柏拉图的早期思想中，法治甚至还不如人治。这是一种较为典型的工具主义的法治观。在随后的社会发展中，人们逐渐认识到法治的重要性，因此逐渐赋予法治更多的内涵，法治的目标价值开始显现。在洛克看来：法律不但规制人们的行为，也同某种社会生活方式紧密联系在一起，“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益”。法律的目的也同某种价值如自由联系在一起，“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由”。法律的目的不仅仅是维持现有的秩序，防止独裁、专制或限制政府的权力也是法律的重要职责，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的”（洛克，1964：35～36）。关于如何限制权力，孟德斯鸠提出了著名的三权分立学说来保障自由等价值。近代以来，资产阶级学者又进一步丰富了法治的内涵。德国学者提出了法治国思想，但这一学说由于过分偏重法治的形式一面，导致了德国法西斯的独裁，随着第二次世界大战的结束而逐渐被人们抛弃。后来的西方学者均在法治的内涵中赋予了自由、人的尊严、平等、权力限制等实质要素。我国学者也对法治的内涵进行了科学的概括。张文显认为，一个成熟的法治国家，通常包括五个方面的内容：法律之治、人民主体、有限政府、社会自治、程序中立（张文显，2001）。王利明也认为法治的基本内涵包括法律之上、良法之治、人权保障、司法公正、依法行政五个方面（王利明，2011）。这种概括兼具了法治的形式价值与实体价值，有助于我们全面掌握法治的科学内涵。

从法治的历史考察来看，人们对法治的理解经历了“良法之治”到“法治国”再到“法治国家”的历程。从对形式意义的法治的追求到对实质意义的法治的延展不但充实了法治的内涵，也反映了人们对法治理解的升华。法治不但