中国进入长期稳定的低生育水平阶段后，随着人口快速增长的趋势得到有效控制，独生子女总量持续增加，人口老龄化持续加速，“失独”家庭的社会反响和问题越来越突出，生育政策调整的呼声和社会反响越来越大。生育权利是否属于基本人权？公共权力是否可以干预私人生育权利？社会抚养费的去向以及对超生或“引产”的合法性等问题的深入讨论，严格计划生育政策或独生子女政策的合理性与合法性受到越来越多的质疑，特别是当时提倡实行计划生育的“公开信”提出“一对夫妇生育一个孩子”的客观条件已经丧失，“独生子女”政策的负面影响也越来越突出，因此现行生育政策的调整将成为历史的必然。2000年以后，各地计划生育政策管理条例修改，取消了生育间隔，放开了“双独”二孩，那么，将来是否需要放开“单独”直至形成普遍二孩生育政策？何时或如何实施普遍二孩政策？这些问题的回答以及生育政策的调整，既需要考虑短期生育政策调整的影响，又要考虑长期影响。现行生育政策调整的时机和实施步骤必须进行科学论证和充分研究。

从现行生育政策执行的长期效果来看，由于中国的城乡二元结构和城乡采用城镇非农业人口独生子女、农村农业人口“一孩半”或二孩以及“双独”二孩的主要现行生育政策，使得该政策受人口结构性变动影响的结果是：随着人口城镇化进程的加速、迁移流动人口规模持续增加和人口就业结构的变化，农业人口比例将持续下降，因此，即使现行生育政策不变，由于人口构成的变化，该政策客观上将是持续促使育龄妇女总体生育水平下降的政策，换句话说就是，稳定现行生育政策的长期效果是促使育龄妇女总体生育水平持续下降，即便是现行生育政策稳定，育龄妇女总体生育水平也不可能稳定。

第一节 一孩生育政策覆盖人群测算

生育政策是由国家制定或在国家指导下制定的规范育龄夫妇生育行为的准则，它取决于社会经济发展水平，并与一定的社会经济发展阶段相适应。历次生育政策的制定和调整都是在尽可能科学分析人口与社会经济可持续发展关系基础上做出的，不论生育政策的制定，还是生育政策的调整或完善，必须与人口的发展形势和人民群众生育意愿相结合。计划生育政策越接近群众生育意愿和群众需求，越符合人口发展的客观规律，就越能得到群众的遵守和维护，其执行效果自然会比较好。中国现行生育政策是在出生率或育龄妇女生育率较高、社会经济发展水平较低的条件下制定的，到目前已经执行了三十多年。随着国家社会、经济、文化发展水平和人口状况发生改变，生育政策是否调整、如何调整以及何时调整受到人们的普遍关注，而测算一孩生育政策到底覆盖了多少人口是开展生育政策相关研究需要考虑的。

根据各省《人口与计划生育条例》，每对已婚夫妇均有生育一孩的权利，除生育一孩外，还有政策性生育二孩（或多孩）、照顾性生育二孩等相关规定，而是否符合生育二孩条件则要视城乡属性、民族类型、居住地区等具体条件而定，由此可见，一孩生育政策覆盖人群是最多仅能生育一孩的人口群体。根据第六次全国人口普查数据，2010年，全国总人口为13.33亿，其中，城镇人口6.7亿，占比为50.27%；乡村人口6.63亿，占49.73%，各省份城镇和乡村人口如表7-1所示，以此为基础，对一孩生育政策覆盖人群规模及其分布进行测算。在实际测算中，通过从总体人口中扣除符合二孩生育政策人口来获得。符合二孩生育条件人口主要包括以下三类：一是城镇人口，二是乡村人口，三是少数民族人口。由于《人口与计划生育条例》的“生育调节”规定是由各省（区、市）做出的，因此，有必要以省（区、市）为单位分别计算符合二孩生育政策人口，但由于各省独生子女数据及其婚姻匹配资料相对缺乏，部分数据只能以全国平均数据替代，进行比较粗略的估计。

表7-1 全国各省（区、市）城镇、乡村人口构成情况（2010年）

续表

一 城镇人口

各省都规定夫妇双方均是独生子女的（“双独户”）可以生育二孩，平均时期“双独”婚姻概率为5.91%^[1]，再加上照顾性生育二孩（父母从事特殊职业、子女非遗传性残疾、家庭多代单传、再婚组建家庭等原因）的比例大约为10%^[2]，由此可以推算，全国城镇人口中符合二孩生育政策人口规模为10659.79万人，因此，城镇人口中的一